Sentencia del Tribunal Supremo, de 9 de mayo de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Ángeles Huet de Sande)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STS 1994/2023 – ECLI:ES:TS: 2023:1994
Palabras clave: Concesiones. Prórroga. Hidrocarburos. “Doñana”. Transición energética. Cosa juzgada.
Resumen:
El Alto Tribunal conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por CODA-ECOLOGISTAS EN ACCIÓN y GREENPEACE ESPAÑA, contra los Reales Decretos 978/2021, 979/2021 y 980/2021, de 8 de noviembre, por los que, en ejecución de las sentencias números 1596/2020, 1597/2020 y 1598/2020, de 25 de noviembre, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, se otorga la primera prórroga a las concesiones de explotación de yacimientos de hidrocarburos de las que es titular la codemandada, PETROLEUM OIL&GAS, “Marismas B-1”, “Marismas C-1” y “Marismas C-2”, respectivamente, con una duración de diez años desde el 15 de septiembre de 2018.
Con carácter previo, la Sala expone los antecedentes relativos a cada una de las concesiones hasta llegar al reconocimiento del derecho a la prórroga solicitada en las tres resoluciones judiciales.
En la demanda se destaca que las concesiones afectan a un espacio de alto valor ecológico y paisajístico, con una protección cualificada, como es el Parque Nacional de Doñana. Se pretende emplear el subsuelo para almacenamiento subterráneo de gas natural, uno de los combustibles fósiles responsables del cambio climático. Añade que esta actividad también podría generar riesgos sísmicos en la zona costera y que resultaría contradictoria con los objetivos de lograr la descarbonización de la economía y reducir la temperatura del planeta.
En definitiva, los recurrentes consideran que las resoluciones impugnadas vulneran el artículo 9 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo de cambio climático y transición energética, que, tras su entrada en vigor, impide el otorgamiento de concesiones de explotación de hidrocarburos. Entienden que, aunque esta ley no estaba vigente al tiempo de dictarse las sentencias de la Sala de 25 de noviembre de 2020, sí lo estaba al dictarse las resoluciones impugnadas y ello debió llevar a la Abogacía del Estado a plantear un incidente de imposibilidad legal de ejecución de dichas sentencias al amparo del art. 105.2 LJCA.
En su opinión, las prórrogas objeto de discusión deben incluirse en la prohibición del artículo 9 y, por ende, los reales decretos declararse nulos.
La Abogacía del Estado considera que los actos impugnados responden a la ejecución de sentencias firmes. Añade que las prórrogas de las concesiones no suponen el otorgamiento de una concesión “ex novo” y en ningún caso amparan la realización de la actividad de almacenamiento; por lo que interpreta el artículo 9 de la LCCTE en el sentido de que no se puede otorgar ningún título habilitante “nuevo”, pero los existentes pueden continuar su vigencia, tal como sucede en este caso.
En esta misma línea, la codemandada alega la excepción de cosa juzgada por cuanto los tres reales decretos impugnados fueron dictados en ejecución de tres sentencias dictadas por esta Sala. Insiste en que la existencia de la concesión es condición necesaria para poder tramitar los proyectos, pero la tramitación y decisión de los proyectos, es un procedimiento distinto y ajeno a la materia que es objeto del presente.
La Sala, sobre la doble vertiente negativa y positiva de la cosa juzgada -sentencia de 12 de abril de 2021- señala que el reconocimiento en sentencia firme del derecho a la prórroga que las resoluciones impugnadas conceden, limitándose a ejecutarlas, obliga a que tal derecho no pueda cuestionarse por impedirlo el efecto positivo de la cosa juzgada. Asimismo, resulta aplicable el derecho a la tutela judicial efectiva del que forma parte el derecho a la ejecución de las sentencias.
Tampoco comparte la Sala los argumentos que, a juicio de las recurrentes, justifican la aplicación del artículo 9.1 de la Ley 7/2021 por cuanto en este caso se trata de un título ya existente, de la prórroga de una concesión que había sido otorgada antes de su vigencia, no de una nueva concesión, que es lo que la norma prohíbe.
En definitiva, no prospera el carácter absoluto de la prohibición de explotación de hidrocarburos porque el legislador limita la prohibición a las nuevas concesiones de explotación y no a las prórrogas. Tampoco las preocupaciones de la recurrente acerca de las actuaciones por parte de la Administración en el sector de hidrocarburos y su incidencia en la lucha del cambio climático pueden sustentar por sí solas una pretensión anulatoria. Por tanto, se desestima el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Si bien no es posible acoger el efecto excluyente o negativo de la cosa juzgada invocado por las demandadas, debiendo, por ello, descartarse la causa de inadmisibilidad que con sustento en el art. 69.d) LJCA alegan, en cambio, con claridad se produce en este caso el efecto positivo -también alegado por aquéllas que, por obvias razones de seguridad jurídica, impide que puedan revisarse los pronunciamientos contenidos en nuestras anteriores sentencias en las que se reconoció el derecho de la codemandada a la prórroga que las resoluciones aquí impugnadas, para cumplirlas, conceden. Se encuentra en juego, además, el derecho de aquélla a la tutela judicial efectiva del que forma parte el derecho a la ejecución de sentencias y la consiguiente obligación de la Administración de cumplirlas (arts. 24 y 118 CE y art. 103.2 LJCA) (…)”
“(…) En efecto, dado que el reconocimiento del derecho a la prórroga concesional se produjo en nuestras sentencias firmes de 25 de noviembre de 2020 y que esta ley entró en vigor después, el 22 de mayo de 2021 (disposición final 15), para que así fuera, esto es, para que esta ley impidiera conceder un derecho a la prórroga reconocido por sentencia firme, sería necesario, sin perjuicio de otras consideraciones que no es necesario abordar, que tal previsión estuviera, efectivamente, contemplada en la ley. Entienden las demandantes que así es ya que consideran que esta prohibición deriva del art. 9.1, párrafo primero, de la ley, interpretación que no podemos compartir.
El art. 9.1, párrafo primero, de la Ley 7/2021, dice lo siguiente:
“A partir de la entrada en vigor de esta ley no se otorgarán en el territorio nacional, incluido el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental, nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación de hidrocarburos o concesiones de explotación para los mismos, regulados al amparo de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, y del Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, por el que se establecen disposiciones de seguridad en la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino.”
La dicción de la norma es clara, a partir de la entrada en vigor de la ley no pueden otorgarse nuevos títulos que permitan la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos, pero nada se dice sobre los ya existentes y en este caso se trata de un título ya existente, pues no se trata de una nueva concesión, que es lo que la norma prohíbe, sino de la prórroga de una concesión que había sido otorgada antes de su vigencia (…)”.
Comentario de la Autora:
En principio, resulta loable la pretensión de las recurrentes al tratar de impedir la prórroga de concesiones de explotación de hidrocarburos amparándose en la prohibición prevista en la Ley de Cambio Climático y Transición Energética. De hecho, resulta contradictorio que en una transición energética patrocinada por un modelo renovable se permita continuar con la explotación de hidrocarburos, si bien los combustibles fósiles tampoco van a desaparecer de un día para otro en el panorama internacional. Sin embargo, la propia norma es clara en este aspecto y no ofrece dudas de que la prohibición alcanza a las nuevas concesiones de explotación pero a las prórrogas de las ya existentes; y menos aún a las que han sido declaradas por sentencia firme.
Enlace web: Sentencia STS 1994/2023, del Tribunal Supremo, de 9 de mayo de 2023.
