Sentencia del Tribunal Supremo, de 26 de mayo de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: Fernando Román García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STS 2227/2021 – ECLI:ES:TS: 2021:2227
Temas Clave: Autorización Ambiental Integrada. Modificación de oficio. Órgano ambiental. Principios de cautela y de acción preventiva. Medición de emisiones.
Resumen:
El Alto Tribunal resuelve el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil FERTISAC S.L. contra la sentencia dictada en apelación por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia Andalucía el 17 de julio de 2019, que vino a estimar el recurso interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de 24 de octubre de 2018 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 2 de Granada. A su vez, esta sentencia estimó el recurso contencioso-administrativo formulado por la entidad mercantil frente a la desestimación presunta por la Consejería de Medio Ambiente del recurso de alzada interpuesto por la citada entidad contra la resolución de la Delegación territorial de la Consejería de Medio Ambiente en Granada de 15 de junio de 2016, relativa a modificación de oficio de Autorización Ambiental Integrada previamente concedida.
La cuestión que presenta interés casacional en este recurso consiste en determinar “si el órgano ambiental competente puede modificar de oficio una autorización ambiental integrada (AAI), procediendo a exigir nuevas condiciones -como la instalación de un sistema automático de medida-, en cualquier momento, incluso sin haber cambiado las circunstancias de la instalación o de sus impactos, que concurrieron en la tramitación y resolución inicial”.
Son objeto de interpretación: los artículos 25.4.e) de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación -coincidente con el vigente artículo 26.4.e) del Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre-, 6.4 del Real Decreto 100/2011, de 28 de enero, por el que se actualiza el catálogo de actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera y se establecen las disposiciones básicas para su aplicación y 17.1.a) del Decreto 239/2011, de 12 de julio, por el que se regula la calidad del medio ambiente atmosférico y se crea el Registro de Sistemas de Evaluación de la Calidad del Aire en Andalucía.
Con carácter previo, la Sala se pronuncia sobre la naturaleza y finalidad de la AAI a través de un análisis comparativo con las autorizaciones administrativas tradicionales (licencias). En su opinión, mientras que estas últimas constatan que el ejercicio del derecho a llevar a cabo una actividad es acorde o no con las exigencias legales, las AAI configuran el propio derecho a ejercer la actividad. Asimismo, diferencia, desde un punto de vista conceptual, entre modificación de las instalaciones y modificación de la AAI. Analiza la posibilidad de revisar de oficio la AAI cuando lo exija la legislación sectorial para constatar que la normativa estatal aplicable reconoce la posibilidad de que la normativa autonómica –en este caso, la andaluza- pueda revisar de oficio una AAI y, en concreto, a fin de imponer el control de las emisiones en continuo a los titulares de las instalaciones en las que exista un riesgo cierto de deterioro del medio ambiente como consecuencia del desarrollo de actividades contaminantes, incluso con posterioridad al otorgamiento inicial de la AAI.
De conformidad con estas premisas, el Tribunal responde a la cuestión planteada en sentido afirmativo, es decir, el órgano ambiental puede modificar de oficio una AAI en cualquier momento, siempre que lo haga “(i) ateniéndose a los principios de cautela y de acción preventiva, (ii) ajustándose a la finalidad de la AAI, (ii) respetando el correspondiente marco normativo de aplicación y (iii) motivando de modo razonable y suficiente que la imposición de la nueva condición está justificada y es proporcionada al objetivo que se pretende conseguir”.
En definitiva, la imposición de un control de medición en continuo de emisiones contaba con suficiente cobertura normativa y se presenta como una medida justificada, razonable y proporcionada, en la medida en que aparece referida a solo tres de entre los quince factores contaminantes posibles y su precio tampoco constituye un gravamen excesivo.
Por tanto, se desestima el recurso de casación planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Es importante no perder de vista esta premisa inicial, porque lo que de ella se trasluce, en relación con las AAI, es que ni existe un derecho preexistente al ejercicio de la actividad, ni el legislador ha podido prever y regular agotadoramente la multitud de supuestos en que una actividad es susceptible de deteriorar mediante la contaminación el medio ambiente (…)”.
“(…) Por otra parte, es evidente que no deben confundirse, conceptualmente, los supuestos de modificación de las instalaciones en los que se ejerce la actividad sometida a control con los de modificación de la AAI. Esto es, puede suceder que no se haya producido una modificación -sustancial o no- de las instalaciones y, sin embargo, sea preciso llevar a cabo una modificación de la AAI previamente concedida (…)”.
“(…) En consecuencia, constatamos que, con carácter general, la normativa estatal reconoce la posibilidad de que la normativa autonómica -en el marco de las competencias que las Comunidades Autónomas tienen constitucionalmente asignadas en materia de medio ambiente- pueda revisar de oficio una AAI y más singularmente, pueda hacerlo a fin de imponer la medición en continuo de las emisiones a los titulares de las instalaciones en los supuestos en que así se estableciera en la normativa sectorial aplicable, en el contenido de la autorización o, incluso, posteriormente, mediante resolución del órgano competente con base en los criterios establecidos (…)”.
“(…) En este sentido, consideramos que la imposición de un control de medición en continuo de emisiones en el caso ahora enjuiciado se presenta como justificada y razonable, atendiendo -principalmente- a las siguientes circunstancias:
(i) El mencionado control se proyecta sobre una actividad y focos del grupo A, encuadramiento que comporta la sujeción a requisitos de controles de emisión más exigentes (como establece el artículo 13 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera).
(ii) En años anteriores se había constatado la superación en varias ocasiones de los límites máximos de emisión (aun cuando no hubiere recaído sanción al respecto) y la variabilidad de tres de los contaminantes más peligrosos (flúor, cloro y amoníaco).
(iii) Con el paso del tiempo la instalación se ha quedado a escasa distancia del núcleo de población de Atarfe.
Y, aún más, esa imposición de medición en continuo de las emisiones debe considerarse proporcionada, en la medida en que aparece referida solo a los tres factores contaminantes aludidos (de entre los 15 posibles), no habiéndose acreditado, por otra parte, que el coste de la instalación del sistema de medición en continuo (estimado entorno a los 100.000 €) constituya un gravamen excesivo o insoportable desde el punto de vista económico para la recurrente (…)”.
Comentario de la Autora:
Lo destacable de esta sentencia es la facultad de que el órgano ambiental pueda modificar de oficio la AAI previamente concedida, aunque no se haya producido una modificación de las instalaciones. Y ello es debido al acaecimiento de determinadas circunstancias ambientales que quizá no pudieron haberse tenido en cuenta en el momento de la concesión de la autorización y que con posterioridad pueden incrementar el riesgo de deterioro del medio ambiente. Tal es el caso de la exigencia de medición en continuo de las emisiones en atención a lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 239/2011, de 12 de julio, que prevé los supuestos en los que, objetivamente, existe un riesgo cierto de deterioro del medio ambiente; y que en este supuesto concreto han concurrido. El hecho de que la normativa se hubiese aprobado con posterioridad a la concesión de la AAI en 2008 en modo alguno debe representar un obstáculo para la aplicación efectiva de la nueva norma.
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