Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2016 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª, Ponente: César Tolosa Tribiño)
Autora: Manuela Mora Ruiz, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva
Fuente: ROJ STS 2330/2016- ECLI: ES:TS: 2016:2330
Temas Clave: Derechos de emisión; asignación; precio del derecho
Resumen:
La Sentencia que comentamos resuelve el recurso contencioso-administrativo número 2-49/2015, interpuesto por la mercantil KNAUF GMBH, sucursal en España, por un lado, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 28 de noviembre de 2014 por el que se resuelve desestimatoriamente el recurso potestativo de reposición interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de noviembre de 2013, por el que se aprueba la asignación final gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero a las instalaciones sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión para el período 2013-2020, ello en relación a la asignación efectuada a la fábrica de placas de yeso laminado instalada en el municipio granadino de Escúzar; y, por otro, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de diciembre de 2014, por el que se aprueba la modificación de las asignaciones de derechos de emisión de gases de efecto invernadero para el período 2014/2020 a las instalaciones afectadas por la Decisión 2014/9/UE de la Comisión, de 18 de diciembre de 2013, por la que se modifican las Decisiones 2010/2/UE y 2011/278/UE, en relación con los sectores y subsectores que se consideran expuestos a un riesgo significativo de fuga de carbono, ello en relación a la misma fábrica de placas de yeso laminado existente en Escúzar (Granada); habiendo comparecido, como parte recurrida, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
La recurrente solicita que se anule, revoque y deje sin efecto los Acuerdos del Consejo de Ministros de 15 de noviembre de 2013, 28 de noviembre de 2014 y 5 de diciembre de 2014, en lo que se refiere exclusivamente a la asignación de derechos realizada en favor de la fábrica de de la Mercantil sita en Escúzar, provincia de Granada; y que se declare que es plenamente conforme a Derecho y en concreto a los artículos 9.6 y 7.3.b) de la Decisión 2011/278/UE, de 27 de abril, la determinación de la capacidad instalada inicial mediante la realización de una verificación experimental de la capacidad, bajo la supervisión de un verificador autorizado, para una instalación como la de la parte, que inició su actividad a estos efectos el 23 de junio de 2009, y que por tanto es plenamente conforme a Derecho la que realizó ésta, de forma que se modifique la asignación final de derechos respecto de la fábrica de yesos, atendiendo a la asignación correspondiente a un sector expuesto a riesgo de fuga de carbono. En esencia, la recurrente cuestiona la cantidad de derechos finalmente asignados, en la medida en que no tiene en cuenta la circunstancia de riesgo de fuga aludida, ni el método de cálculo llevado a cabo por la empresa en cuanto a la capacidad inicial instalada (F.J.4), y que hubiera tenido como resultado la asignación de una mayor cantidad de derechos de emisión para el período 2013-2020.
El Tribunal procede, así, al análisis de la normativa europea sobre el comercio de emisiones y su proyección en el Ordenamiento española, además del proceso de asignación individualizada de los derechos de emisión (Fs.Js.2 y 5, así como el 6 en cuanto a la aplicación de la Directiva 2009/29/CE, de 23 de abril, del Parlamento Europeo y del Consejo, que establece el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero). Junto a ello, entra a constatar que la empresa no puede considerarse nuevo entrante, y, que las respuestas de la Administración General del Estado a las consultas realizadas sobre el método experimental de cálculo para asignar derechos de emisión, no generan una auténtica resolución a la que sea aplicable el principio de confianza legítima, en el sentido de que dichas respuestas no contradicen la doctrina de los actos propios (F.J.9 en relación con el F.J.8). Finalmente, del análisis de los métodos de cálculo de asignación de derechos resulta la incompatibilidad del método experimental planteado por la mercantil en relación con las normas aplicables y documentos Guías elaborados en el nivel europeo, fundamentando la desestimación del recurso (Fs.Js. 10 a 18).
Destacamos los siguientes extractos:
“La citada Directiva persigue la finalidad de armonizar el sistema de asignación de derechos, de forma que se asignen incentivando las «reducciones de las emisiones de gas de efecto invernadero y técnicas más eficaces en cuanto a la energía, teniendo en cuenta los productos de sustitución, los procedimientos alternativos de producción, la cogeneración de alta eficiencia, la recuperación eficiente de la energía de los gases residuales, la posibilidad de utilizar la biomasa y la captura y el almacenamiento de CO2, siempre que se disponga de las instalaciones necesarias, y que no se ofrezca ningún incentivo para aumentar las emisiones».
La citada Directiva implanta, en consecuencia, un método armonizado de asignación a escala comunitaria, en el que la subasta es el principio básico elegido para la asignación de derechos por ser el método más simple y el considerado económicamente más eficiente. En efecto, la subasta se constituye en el procedimiento normal para la asignación de derechos de emisión a partir de 2013 para los titulares de instalaciones dentro del ámbito del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión. Sin embargo, los titulares que puedan optar seguirán recibiendo derechos gratuitos entre 2013 y 2020, asignación gratuita que tendrá carácter transitorio, esto es, será inicialmente el 80% de la cantidad que le corresponda en función de las medidas comunitarias que le sean de aplicación disminuyendo anualmente esta proporción en la misma cuantía hasta que sea del 30% en 2020 y del 0% en 2027” (F.J.5).
“Para lograr la coherencia en la interpretación de dicha decisión y promover la armonización, la Comisión Europea ha elaborado nueve guías en las que se, detallan orientaciones sobre la aplicación de la nueva metodología de asignación para la tercera fase de comercio de derechos de emisión europeo, abarcando entre otros aspectos, desde la recogida de datos ‘necesarios para el cálculo de la asignación y su verificación, hasta orientaciones concretas para sectores específicos” (F.J.6).
“Centrándonos en la cuestión central que es objeto de controversia, el problema es determinar el criterio que debe ser empleado para el cálculo de la asignación: La Administración ha seguido la metodología establecida en el apartado 6.3 de la guía, n° 2 para la determinación de la asignación preliminar de la instalación, Caso 2- instalaciones que han operado menos de dos años civiles. Por su parte, la demandante sostiene que el método a aplicar no es otro que el establecido para los supuestos de asignación, calculados
conforme a los artículos 9.6 y 7.3.b) de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, puesto que la empresa empezó a funcionar el 23 de junio de 2009, metodología que supone que el cálculo de derechos se ha de hacer con base a una verificación experimental de la instalación durante 48 horas, realizada en presencia de verificador autorizado, frente al sistema de tomar en consideración los dos meses de mayor producción” (F.J.7).
“Consecuentemente el principio de confianza legítima, supone una mandato dirigido a la Administración, no a los particulares, en el seno de las relaciones administrativas, que supone que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones” (F.J.8).
“En el presente caso, a juicio de esta Sala, no concurren las circunstancias y requisitos necesarios para poder sostener que la administración, al responder a las consultas formuladas por la empresa en el sentido favorable al método de verificación experimental, haya generado un acto propio capaz de producir el efecto jurídico de vincular la posterior resolución a adoptar en el procedimiento y ello por cuanto tales consultas fueron evacuadas por órgano que carece de competencia resolutoria en el procedimiento de asignación de derechos, por mucho que su papel sea ciertamente relevante y, esencialmente, porque como hemos dejado dicho, nos encontramos ante un procedimiento complejo, con sendas fases de asignación preliminar y definitiva, que, además, habrán de sustanciarse no sólo ante órganos nacionales, sino también comunitarios” (F.J.10).
Comentario de la Autora:
La Sentencia que comentamos en esta ocasión ofrece el interés de mostrar la aplicación práctica de un procedimiento complejo como el que resulta de la asignación de derechos de emisión, desarrollado en el nivel estatal y europeo, una vez se obtiene la autorización de emisión de gases de efecto invernadero por la Comunidad Autónoma.
Desde esta perspectiva, el procedimiento es complicado, además, por la integración de normas jurídicas con otro tipo de documentos a modo de soft law como el que representan las Guías mencionadas para la aplicación de un método concreto de asignación de derechos de emisión. Desde el punto de vista del operador económico, la Sentencia pone de manifiesto la dificultad de conocer el derecho aplicable, con consecuencias económicas muy claras.
Finalmente, el recurso evidencia la importancia de conocer con detalle el régimen jurídico del comercio de emisiones de gases de efecto invernadero, y la dificultad de su aplicación cuando entran en juego conceptos como el de nuevo entrante o sector expuesto a riesgo de fuga de carbono.
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