Autora: Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STS 2786/2011
Temas Clave: Competencias Autonómicas; Medio Ambiente; Aguas Interiores; Mar Territorial; Áreas Marinas Protegidas; Planes de Ordenación de los Recursos Naturales
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 27 de diciembre de 2006, siendo partes recurridas la Generalitat Valenciana y el Ayuntamiento de Benidorm. El Tribunal Superior de Justicia había desestimado íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración General del Estado contra el Decreto del Consell de la Generalitat Valenciana 58/2005, de 11 de marzo, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los recursos naturales de la Serra Gelada y su zona litoral y que incluye en su ámbito territorial de aplicación tanto aguas exteriores o mar territorial como aguas interiores.
La principal cuestión que se suscita en esta Sentencia es la de si las competencias autonómicas en materia de protección del medio ambiente se extienden a las aguas exteriores o mar territorial y, en consecuencia, pueden justificar la extensión de la protección del PORN a las aguas exteriores y sus islotes. Para el Abogado del Estado, las determinaciones del PORN de la Serra Gelada y de su zona litoral, al incluir en su ámbito territorial de aplicación las aguas exteriores o mar territorial, excedían de la competencia autonómica e invadían la estatal en cuanto al mar territorial, por tratarse de un bien de dominio público estatal, a tenor de lo establecido en el artículo 132.2 de la CE y por la doctrina sentada en la Sentencia del Tribunal Constitucional 38/2002, de 14 de febrero, lo que determina que el Estado sea el competente para reglamentar su uso y gestión de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
El Tribunal Supremo, siguiendo la jurisprudencia constitucional y, en particular, lo establecido en la Sentencia 38/2002, de 14 de febrero, referida al Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar, considera que sólo en ocasiones excepcionales, debidamente justificadas y acreditadas, pueden las Comunidades Autónomas extender sus competencias en materia de espacios naturales sobre las aguas exteriores o mar territorial y tales circunstancias no se daban en el caso concreto examinado, al no concurrir las circunstancias excepcionales necesarias para extender el ámbito del protección del PORN a las aguas exteriores o mar territorial e islotes del mar territorial, que no son territorio autonómico.
A partir de tal razonamiento, de los seis motivos de casación que se articulan contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el Tribunal Supremo da lugar a cuatro, estimando parcialmente la demanda interpuesta y declarando la nulidad de pleno Derecho de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 4; el apartado 2 del artículo 47; los incisos “y exteriores” de los artículos 104.3 y 105.2 y el apartado g) del artículo 110.1 del Decreto autonómico 58/2005.
Destacamos los siguientes extractos:
“Las competencias autonómicas en materia de protección del medio ambiente se extienden, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, a las aguas interiores y a los islotes ubicados en las mismas pero, salvo casos de excepción, tienen como límite, establecido claramente en el FJ 6 de la STC 38/2002 , que se invoca correctamente en el motivo, las líneas de base rectas fijadas en el Real Decreto 2510/1977, de 5 de agosto , que marca el límite de las aguas exteriores o mar territorial, que – como precisó la STC 31/2010, de 28 de junio , FJ 92, cuarto párrafo- no es territorio autonómico. La Sentencia de esta Sala y Sección de 2 de julio de 2008 (Casación 4538/2004 ) lo ha entendido y explicado así, con un criterio que corregía el de la Sala de instancia en el caso del Parque Natural de la Península de Llevant en Baleares. Debemos confirmar su doctrina en este caso:
La Sala de instancia no aborda el núcleo de la cuestión que tanto en la vía previa como en sus alegaciones de instancia ha planteado la Administración General del Estado, cual es si existe cumplida justificación para extender la delimitación del Parque Natural sobre las aguas exteriores o mar territorial.
Ninguna duda existe acerca de que, si el área marina protegida estuviese exclusivamente en el mar territorial, la Administración autonómica carecería de competencia aunque se trate de la gestión en materia de protección del medio ambiente (artículo 148.1.9ª de la Constitución), luego, en contra de lo declarado por el Tribunal a quo (párrafo penúltimo del fundamento jurídico tercero), la naturaleza del territorio es relevante y determinante para el ejercicio de las competencias, como se deduce claramente de la transcrita sentencia del Tribunal Constitucional 38/2002 , en cuya doctrina aparentemente descansa la tesis de aquél.
Así, en el fundamento jurídico sexto de esa sentencia, el Tribunal Constitucional declara que el territorio se configura como elemento definidor de las competencias de los poderes públicos territoriales, y, en concreto, como definidor de las de cada Comunidad Autónoma en su relación con las demás Comunidades.
Más adelante apunta el propio Tribunal Constitucional, en el mismo fundamento jurídico de dicha sentencia, que repetidas veces ha afirmado que las competencias de las Comunidades autónomas se circunscriben a su ámbito territorial, aunque con la salvedad de que ello no impide que el ejercicio de las competencias de una Comunidad pueda tener repercusiones de hecho fuera de la misma, y seguidamente declara que el ejercicio de una competencia atribuido a una de ellas debe tener como soporte y presupuesto el territorio en el cual esa Comunidad ejerce sus potestades, de suerte que éste opera como límite para aquél, ya que, si no se respetara tal ámbito competencial, podría invadirse indebidamente el de otra Comunidad con olvido de lo que el mismo Tribunal Constitucional ha denominado la territorialidad de las competencias autonómicas.
En definitiva, de acuerdo con esa doctrina constitucional, el ámbito espacial tiene para el ejercicio de las competencias autonómicas mayor repercusión y trascendencia que las que le confiere la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en la sentencia recurrida.
(…) Ha sido la jurisprudencia del Tribunal Supremo la que ha sostenido que los puertos y la zona marítimo terrestre deben considerarse formando parte del territorio municipal en que están enclavados, cuya doctrina aplica el Tribunal Constitucional a la división del territorio nacional en Comunidades Autónomas (párrafo sexto del fundamento jurídico sexto de la sentencia 38/2002), pero el Tribunal Constitucional deja meridianamente claro que « distinto es el caso del mar territorial », en el que sólo excepcionalmente pueden llegar a ejercerse competencias autonómicas, eventualidad ésta que dependerá bien de un explícito reconocimiento estatutario bien de la naturaleza de la competencia tal como resulta de la interpretación del bloque de constitucionalidad, y, por tanto, de lo que una norma estatal disponga.
No es ocioso, a este respecto, recordar que en los Estados compuestos, caso de los Estados Unidos de América del Norte o de Australia, son las normas del Estado Federal las que permiten el ejercicio de competencias sobre el mar a los Estados federados, Submerged Lands Act de 1953 en aquél y Coastal Waters Act de 1980 en éste, o incluso a los municipios : La Jolla Underwater Park en el Estado de California(E.E.U.U.), de manera que, aun en los países más descentralizados, es en la Administración central en la que reside el núcleo importante de competencias sobre el mar, de acuerdo con su caracterización jurídica de frontera y de límite territorial del poder soberano del Estado con competencias hacía fuera (relaciones internacionales, tráfico internacional de personas y de mercancías, sanidad exterior, comercio internacional, pesca marítima, tratados internacionales) y hacía dentro (defensa y vigilancia militar, dominio público, defensa de los recursos naturales), protagonismo de la Administración central que se contagia a las áreas marinas a proteger, de manera que en Derecho comparado la regla general es que son las autoridades centrales de los Estados las competentes para la creación y gestión de las áreas marinas protegidas, y sólo en algunos Estados federales o con un regionalismo fuertemente desarrollado se observa una jurisdicción regional conferida siempre por normas emanadas del Estado central.
Nuestro ordenamiento constitucional y posiblemente el Derecho comparado han llevado al Tribunal Constitucional a declarar en la sentencia 38/2002 (fundamento jurídico sexto, antepenúltimo párrafo) que la competencia autonómica para la protección de espacios naturales hace problemática su extensión al mar territorial, llegando a la conclusión de que la competencia autonómica para la protección de espacios naturales sólo se extenderá al mar territorial cuando, excepcionalmente, así lo exijan las características del espacio protegido, de manera que, sigue diciendo el Tribunal Constitucional en el párrafo tercero del fundamento jurídico séptimo de la mentada sentencia, las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de espacios naturales protegidos no alcanzan, por regla general, al mar territorial, si bien las circunstancias y características específicas del espacio a proteger pueden demandar, en ocasiones excepcionales, que el mismo se extienda en alguna medida sobre el mar territorial, singularmente cuando así venga exigido por la continuidad y la unidad de dicho espacio físico
(…)Al resultar que sólo en ocasiones excepcionales debidamente justificadas y acreditadas pueden extender las Comunidades Autónomas sus competencias en materia de espacios naturales sobre las aguas exteriores o mar territorial es necesario determinar si resultan acreditadas las circunstancias que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 4.2 del Decreto impugnado, justifican que el ámbito de protección del PORN se extienda por la zona marítima delimitada “sin perjuicio de su carácter de aguas interiores o exteriores”.
En la contestación a la demanda de instancia de la Generalitat Valenciana se precisa que un 82 % del área marina comprendida en el PORN (la mayor parte de la Bahía de Benidorm y la totalidad de la Bahía de Altea) corresponde a aguas interiores (4.621 Hectáreas) y que sólo 1.472 Hectáreas quedan incluidas en el ámbito de protección a pesar de ser aguas exteriores, pero no se ofrece justificación concreta de las razones de la inclusión de éstas, salvo la afirmación genérica de su interrelación y continuidad o la invocación, en Derecho, de la doctrina de la STC 38/2002 . El Ayuntamiento de Benidorm tampoco aporta dato concreto alguno que justifique la excepcionalidad de incluir el mar territorial en el ámbito de protección. Las partes no solicitaron el recibimiento a prueba en instancia y ni en la documentación aportada o la que obra en el expediente administrativo existen datos que corroboren la continuidad y unidad del espacio protegido en el ámbito de aplicación del PORN, que sólo se afirma en forma genérica en el apartado 3 del artículo 4 del Decreto impugnado o en el Preámbulo de la disposición. Algunos informes sobre hipotéticos conflictos futuros con el Estado sobre el uso del yacimiento de arena de la Sierra Helada, en nada se refieren a una cuestión ambiental como la planteada ni justifican la excepcionalidad de la extensión competencial” (FJ 3).
“La doctrina de la citada STC 38/2002 , FJ 8, encuadra en el título competencial de pesca marítima (Art. 149.1.19ª CE ) las medidas de conservación y mejora de los recursos pesqueros, entre las que se encuentran, junto a las zonas y épocas de veda, la fijación de fondos y la reglamentación de artes y aparejos y la regulación de los arrecifes artificiales cuando su regulación se proyecta sobre el mar territorial, la zona económica y las aguas internacionales. En tales circunstancias es competencia del Estado, además, la declaración de impacto ambiental, como resulta, por todas, de la doctrina de la STC 101/2006, de 30 de marzo, FJ 4, con cita de otra anterior” (FJ 5).
Comentario de la autora:
En esta Sentencia se plantea una cuestión de gran interés como es la del alcance territorial de las competencias autonómicas en materia de protección del medio ambiente. El Tribunal Supremo, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional –en las Sentencias 38/2002, de 14 de febrero, y 31/2010, de 28 de junio–, considera que las competencias autonómicas en materia de medio ambiente se extienden a las aguas interiores y a los islotes ubicados en las mismas, pero no alcanzan a las aguas exteriores (mar territorial) y a los islotes situados en las mismas, salvo circunstancias excepcionales debidamente justificadas y acreditadas, por no ser territorio autonómico.
Son muchas, sin embargo, las cuestiones que se aún se plantean en relación con la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre la protección de espacios marinos y las diferentes figuras que amparan tal protección (áreas marinas protegidas, zonas de especial conservación, zonas de especial protección para las aves…), a partir de las previsiones incorporadas en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de patrimonio natural y biodiversidad. Serán necesarios, en consecuencia, nuevos pronunciamientos jurisprudenciales que contribuyan a delimitar claramente las competencias estatales y autonómicas en esta materia.
