Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de 10 de enero de 2013 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, Ponente: María Jesús Azcona Labiano)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ NAV 1/2013
Temas Clave: Residuos; Plan Integrado de Gestión de Residuos de Navarra 2010-2020; Criterios de localización espacial o geográfica
Resumen:
El objeto del recurso contencioso-administrativo resulta ser el Acuerdo del Gobierno de Navarra de fecha 27 de diciembre de 2010 por el que se formula Declaración de Incidencia Ambiental favorable del Plan Integrado de Gestión de Residuos de Navarra (PIGRN) 2010-2020 y por el que se procede a su aprobación definitiva.
Las recurrentes, Fundación Sustraía Erakuntza y la Mancomunidad de Sakana, consideran que el PIGRN carece de contenido material y entienden vulnerados 
el artículo 5 de la derogada Ley 10/1998, de Residuos, en relación a la planificación, contenido y determinaciones de los mismos; su apartado 4, al no fijar los lugares o instalaciones adecuados para la eliminación de los residuos y el Anexo 1, apartado k, de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre la exigencia de un informe de viabililidad económica de las alternativas y de las medidas dirigidas a prevenir o variar los efectos negativos del Plan. Entienden que la incineradora prevista incumple la normativa comunitaria puesto que no supone una opción para la gestión de residuos y no se acomoda a la jerarquía de objetivos que establece la Ley 10/1998. Consideran vulnerada la normativa sobre participación pública a los efectos de lo establecido en el artículo 16 de la Ley 27/2006. Y por último, entienden que existen otras alternativas diferentes a la incineración que no se han tenido en cuenta.
Con carácter previo, se analiza la legitimación de las demandantes a través de los artículos 19 LJCA y 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información ambiental, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. La Sala entiende que la Fundación Sustraía Erakuntza carece de legitimación por incumplimiento del artículo 23 b), al no haberse constituido como mínimo dos años antes del ejercicio de la acción. No ocurre lo mismo con la Mancomunidad de Sakana, cuyo objeto es la recogida y tratamiento de residuos, a quien se le otorga legitimación para accionar por cumplir los requisitos del artículo 23 y al mismo tiempo considerar que a través de la impugnación de la decisión ambiental se defienden intereses y beneficios que recaen sobre la propia sociedad. Todo ello de conformidad con el artículo 45 CE.
A continuación, en base al principio general sobre la carga de la prueba del artículo 1214 CC, se esboza el expediente administrativo relacionando los diversos trámites que lo configuran: Aprobación inicial, estudio de incidencia ambiental, proceso de información y participación pública junto con las principales modificaciones que se incluyen en el Plan a la vista de sus resultados; valoración de incidencia ambiental que se formula por Resolución 2017/2010, de 22 de diciembre, a través de la cual se definen el conjunto de actuaciones y prioridades, atendiendo a los principios de jerarquía, prevención y por último, responsabilidad del productor. Al final, se concluye que el estudio de incidencia ambiental y el propio Plan identifican y evalúan los posibles efectos de su aplicación sobre el medio ambiente, así como las posibles alternativas.
La fundamentación jurídica subsiguiente se destina al análisis del marco legal al que se somete el tema objeto de debate, deteniéndose en la Directiva de Residuos 2008/98/CE y en la Ley Foral 4/2005 de Intervención para la Protección Ambiental. La Sala analiza la previsión de una incineradora como método de valorización de residuos y mantiene, a diferencia de las alegaciones de la demandante, que la incineración es una opción admisible, máxime teniendo en cuenta que “una de las instalaciones previstas, como es la de valorización energética de residuos urbanos, pretende valorizar los rechazos generados tras la aplicación de las mejores técnicas disponibles para cada escalón superior en la jerarquía de la gestión de residuos”, cumpliendo la fórmula de eficiencia energética.
La Sala considera que el Plan basa la gestión de residuos en todos los pilares de la jerarquía y recoge el mandato sobre la necesidad de recogida separada de materiales, incluyendo la materia orgánica. Tampoco considera que se haya vulnerado la normativa estatal en cuanto a la opción de incineración de residuos ni el Plan Nacional de Residuos Urbanos, ni que se haya acreditado que la planta de incineración “no sea una opción de valorización de residuos sino únicamente de eliminación”. A lo que añade que el propio Plan ha barajado otras alternativas y que la actora no ha demostrado, al menos desde un punto de vista técnico, que existan otras posibilidades mejores a las que propone la Administración Foral de Navarra.
Tampoco considera la Sala que se haya infringido la normativa sobre participación pública y derecho de información al haberse aplicado por la Administración lo exigible en los artículos 33 y 34 de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo y haberse dado oportunidad al público de participar en la elaboración del Plan en plazos razonables. En este orden, sí que considera la Sala que se ha vulnerado el artículo 34.5 de la Ley Foral por cuanto no se han respetado los plazos establecidos en este precepto, máxime cuando se acuerda ampliar el plazo para emitir la declaración de incidencia ambiental incluso posteriormente a la fecha en la que debería haberse formulado y, tratándose de un plazo preclusivo, estima el recurso en este punto.
El eje central de la sentencia descansa en el fundamento jurídico decimotercero en el que se analiza la pretendida vulneración de los apartados 4 y 5 del artículo 5 de la derogada Ley 10/1998, de Residuos, el artículo 8 de la Ley 9/2006 y la Jurisprudencia del TSJ de Castilla y León (Burgos), en sentencia de 9 de julio de 2011 y la STS que confirmó la STSJ de Castilla-La Mancha de 22 de junio de 2007, en orden a la previsión de criterios de localización espacial o geográfica de los lugares de eliminación de residuos y la inclusión de un mapa que señale su emplazamiento concreto o unos criterios de localización suficiente. La Sala entiende que el contenido del PIRCN en este aspecto resulta insuficiente a los efectos legales y jurisprudenciales, de ahí que estime en lo sustancial el presente recurso. No le basta que conste un mapa de potenciales ubicaciones de las instalaciones ni tampoco que se haya previsto que las infraestructuras de gestión de residuos deban llevarse a cabo evitando toda influencia negativa para el suelo, vegetación y fauna, paisaje, calidad atmosférica, calidad del agua, y en general a todo lo que pueda atentar contra las personas o el medio ambiente.
Destacamos los siguientes extractos:
-En lo que se refiere a legitimación de la Mancomunidad de Sakana: “(…) Como tiene declarada la jurisprudencia, partiendo de que cumple en principio los requisitos del art. 23 citado, que: “La legitimación ad causam está vinculada a la existencia de un interés legítimo de la parte de carácter sustantivo y no meramente formal que en principio debe de ser el mismo en vía administrativa y en la jurisdiccional, indicando la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional que el concepto de interés legítimo es más amplio que el mero interés personal y directo y presupone que el acto, la resolución o disposición que se recurre afecta de manera efectiva en la esfera jurídica de quien recurre que equivale a titularidad potencial de una situación de ventaja, más allá del interés de la defensa de la legalidad que ningún beneficio o perjuicio propio le reporta.
El Tribunal Supremo en sentencia dictada el día 25 de mayo de 2010 en el recurso de casación seguido con el n° 2185 de 2006 de la Sección 5ª de la Sala 3ª, en la que se examinaba la legitimación ad causam en relación a la defensa del medio ambiente que se le negaba en la sentencia recurrida por carecer de un interés directo para impugnar al definirlo como un mero interés por la legalidad que no le corresponde defender argumento que no podemos acoger tal planteamiento pues la especial y decidida protección de medio ambiente por parte del artículo 45 de la Constitución Española y el carácter amplio, difuso y colectivo de los intereses y beneficios que con su protección se reportan a la misma sociedad, nos obliga a configurar un ámbito de legitimación en esta materia pues con la impugnación de decisiones medioambientales no se está ejerciendo exclusivamente la defensa de la legalidad.” “Tal como pone de manifiesto la STS, Sala 3ª, de 11 de marzo de 2000, rec. 124/99, en su FJ 2º:…el concepto de la legitimación activa ha ido experimentando una notable hipertrofia, a medida que se ha acentuado la presión de los intereses colectivos o de grupo por encima de los meramente individuales en la gestión de los asuntos sociales.”(…)”
-En lo que se refiere a la pretendida vulneración de la normativa aplicable en cuanto a la previsión de una incineradora como método de valorización de residuos: “(…) Efectivamente, la normativa comunitaria exige dar prioridad a la reducción en la cantidad de los residuos, pero no es de recibo la alegación que hace la parte demandante en orden a que la incineración no es una opción admisible.
El PIGRN pretende mejorar la jerarquía en la gestión actual de residuos en cada operación de tratamiento, como obliga la normativa, por ello una de las instalaciones previstas, como es la de valorización energética de los residuos urbanos, pretende precisamente eso, valorizar los rechazos generados tras la aplicación de las mejores técnicas disponibles, es decir técnica y económicamente viables, para cada escalón superior en la jerarquía de la gestión de residuos, y después para la fracción resultante no valorizable. materialmente, subiendo un peldaño en la jerarquía desde la eliminación actual hasta la valorización energética. La instalación prevista en el PIGRN no es una instalación de eliminación y así se contempla en el texto del plan, donde se indica que se cumplirá en cualquier caso la fórmula de eficiencia energética establecida en la Directiva 2008/98/CE y refrendada por la Ley 22/2011, de residuos, para considerarla siempre como valorización (…)”
-En relación a la estimación sustancial del recurso. “(…) Para la elaboración del Plan Integrado de Gestión de Residuos de Navarra, se han confeccionado Mapas se dice, aunque sólo conste un mapa de potenciales ubicaciones de las instalaciones de valorización, compostaje y eliminación previstas en este Plan de Residuos. Sí que se dice que la implantación de infraestructuras de gestión de residuos debe llevarse a cabo evitando toda influencia negativa para el suelo, vegetación y fauna, el paisaje, la calidad atmosférica, calidad del agua, y en general a todo lo que pueda atentar contra las personas o el medio ambiente que rodea. Asimismo es un aspecto a considerar la interacción del propio entorno sobre las infraestructuras a implantar y asimismo se han definido criterios de ubicación y a partir de información georeferenciada disponible y mediante el empleo de un GIS se han elaborado los correspondientes mapas, lo que viene refrendado en el informe obrante en las actuaciones, firmado por Jose Pablo . Pero, ¿es esto suficiente a los efectos de la exigencia legal y a la jurisprudencia comentada?, lo cierto es que no. Por tanto, vulnerados por el PIGRN los actos 5.4 Ley 10/1998 y 34.5 Ley Foral 4/2005, procede estimar en lo sustancial el presente (…)”
Comentario de la Autora:
Hemos tratado de ordenar la motivación de una resolución judicial compleja que atañe a una cuestión esencial y al mismo tiempo controvertida, como es la aprobación de un Plan Integrado de Gestión de Residuos en la Comunidad Foral de Navarra, cuyos efectos se extienden a lo largo de un periodo de diez años. A lo largo de la lectura de esta sentencia presumíamos que el contenido del Plan era intachable y que daba cumplimiento al marco normativo legal y que incluso cumplía todos los requisitos exigidos a lo largo de la tramitación del expediente administrativo. Pero ha sido necesario esperar al último folio para comprender que no es así por dos motivos, uno de carácter procedimental, no haberse emitido en plazo la declaración de incidencia ambiental, lo que demuestra que pese a tratarse de una Administración Pública, juegan en perjuicio de la misma las dilaciones indebidas.
Y otro motivo de carácter sustancial, resultar insuficientes las previsiones sobre emplazamientos concretos para los lugares de eliminación de residuos, que quizá se hayan fundado en una apreciación de conjunto que adolece de una concreción mayor. Asistimos a una conjugación de la planificación sectorial y de la planificación territorial, que a raíz de la entrada en vigor de la nueva ley sobre Residuos y Suelos Contaminados se puede interpretar de manera distinta en orden a la ubicación de los lugares de eliminación de residuos, tal y como pusimos de relieve en nuestro comentario de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León (Burgos), de 9 de julio de 2011 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, Ponente: José Matías Alonso Millán, publicado en AJA de 8 de Noviembre de 2011, a cuyo contenido nos remitimos.
En cualquier caso, un varapalo para el Gobierno de Navarra.
Simplemente puntualizamos que las recurrentes, pese a negarse la legitimación a una de ellas -aunque pudiera resultar excesivo que la norma exija que lleve dos años constituida para entablar la acción-, actúan en defensa del derecho al medio ambiente vinculado a la protección reconocida en el artículo 45 CE, que tiene por objeto un bien jurídico colectivo y plantea la necesidad de establecer nuevos instrumentos de participación para su protección.
Documento adjunto: 
