Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 20 de septiembre de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Casiano Rojas Pozo)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ EXT 968/2022 – ECLI:ES: TSJEXT: 2022:968
Palabras clave: “Economía verde y circular”. Ordenación del territorio. Energías renovables. Planta fotovoltaica. Suelo rústico. Urbanismo. Canon.
Resumen:
Conoce la Sala del recurso de apelación formulado por el ayuntamiento de Bodonal de la Sierra contra la sentencia de fecha 14/03/2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Badajoz, que estima el planteamiento de la mercantil “SEGUIDORES SOLARES PLANTA 2 SLM” -ahora apelada- al reconocer que la instalación fotovoltaica de producción de energía renovable forma parte del concepto de “economía verde y circular”, por lo que debe beneficiarse del canon urbanístico reducido del 1% previsto en el artículo 70.2.c) de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura (LOTUS).
Y adopta esta decisión sobre la base de considerar que estamos ante “una cuestión gramatical” puramente interpretativa del precepto mencionado, que resuelve acudiendo a la Exposición de Motivos de la LOTUS y a los preceptos que contienen la expresión. No considera necesario, por tanto, analizar el concreto proyecto de planta fotovoltaica que se pretende instalar. En definitiva, la sentencia de instancia rechaza el planteamiento de la Administración Local, que se sustenta, esencialmente, en el informe de la Dirección General de Urbanismo de fecha 23/08/2021.
El objeto esencial de este proceso es la determinación de si nos encontramos en presencia del tipo reducido por tratarse de “economía verde y circular”, reconociendo el Ayuntamiento que la planta fotovoltaica sí que reúne el requisito de verde, pero no así el de circular, por lo que no lo considera incurso en el supuesto del canon reducido. Destaca también que la resolución judicial impugnada es claramente contraria al Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de junio de 2020, relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2019/2088.
Por su parte, la mercantil apelada defiende que el proyecto ha sido diseñado siguiendo criterios circulares de sostenibilidad, reutilización y reciclaje de materiales, remitiéndose al Estudio de Impacto Ambiental y al documento denominado “Posicionamiento en economía circular”, que se acompañó al recurso de reposición contra la liquidación provisional del canon.
La Sala pone de manifiesto que la mercantil apelada, en principio, consideró que tenía derecho al canon reducido por el simple hecho de tratarse de un proyecto de una planta fotovoltaica. A la vista del informe del Jefe del Servicio de Urbanismo fue cuando se vio en la necesidad de demostrar que estamos ante un proyecto circular, de ahí que incorporara al expediente el Estudio y el Documento citados, en el que se dispone que “la transición hacia una forma de generar energía limpia y sin emisiones es necesaria, pero no suficiente”. No estamos, dice la Sala, ante un proyecto de “agrivoltaica”, ni consta que se haya empleado un modelo de construcción sostenible ni que se vayan a instalar paneles fotovoltaicos bifaciales.
La Sala no comparte el criterio de la sentencia de instancia porque considera que los principios de la transición a una nueva economía verde y circular extremeña que se incorporan a la LOTUS son los contenidos en el Plan de Acción de la UE para la Economía Circular, y no para la economía verde y circular, que el Juzgado “a quo” unifica. En definitiva, los principios que inspiran la transición a un nuevo modelo económico son, exclusivamente, los contenidos en un documento referido a la economía circular.
Tampoco comparte la interpretación que la sentencia de instancia hace del artículo 67 apartado 4.d) de la LOTUS, cuando entiende que el término “economía verde y circular” se menciona como algo indisoluble, vinculado a la producción de energías renovables. A juicio de la Sala, una instalación fotovoltaica puede formar parte de la economía verde, pero puede no serlo de la economía circular. A la misma conclusión llega en el análisis del Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de junio de 2020, relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles, cuando al señalar sus objetivos medioambientales diferencia, en cuanto ahora interesa, entre la mitigación del cambio climático y la transición a una economía circular.
En definitiva, “una actividad será verde y circular, a los efectos que nos ocupan, cuando estemos ante una actividad de energía renovable (verde) que se lleve a cabo conforme establece el artículo 13 del Reglamento (circular), lo que no ocurre en nuestro caso”. Asimismo, en la estrategia de Extremadura 2030 sobre economía verde y circular, también hay numerosos ejemplos en los que se distinguen ambos conceptos.
En síntesis, se estima íntegramente el recurso de apelación.
Se debe puntualizar que existe un voto particular a la sentencia que justifica la desestimación del recurso planteado por el ayuntamiento al considerar que el concepto de “economía verde y circular” tiene autonomía propia. Afirmación que se deriva del artículo 67.4.d. de la LOTUS, que habla de “usos” que se determinen reglamentariamente vinculados a la economía verde y circular, y del art. 79 .4. d) del Reglamento que desarrolla “usos” que por definición son verdes y circulares.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Pues bien, en el documento “estudio de impacto ambiental. Proyecto fotovoltaico “Cincinato”, de fecha 30/11/2020, no se hace mención alguna a que estemos ante un proyecto de economía circular ni se menciona tampoco la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. (Bruselas, 2.12.2015), que es el documento esencial del que ha partido el plan de acción de la UE para la economía circular. Y ello es sorprendente si verdaderamente se estuviera defendiendo que es un proyecto circular, dado que estamos, ni más ni menos, que en lo que se ha dado en llamar “el reinvento de una nueva economía”.
La realidad es que en modo alguno un proyecto es circular por establecer un plan de restauración en la fase de desmantelamiento, como se defiende, sino que es mucho más, como bien expone la propia actora en el documento denominado “Posicionamiento en economía circular”, como veremos inmediatamente con detalle.
La economía circular comienza desde el principio mismo de la vida de un producto. Tanto la fase de diseño como los procesos de producción tienen un impacto sobre la obtención, la utilización de los recursos y la generación de residuos a lo largo de la vida de un producto, haciendo diseños para que los productos sean más duraderos o fáciles de reparar, actualizar o reelaborar (…)”.
“(…) Es decir, los principios de la transición a una nueva economía verde y circular extremeña que se incorporan a la LOTUS son los contenidos en el Plan de Acción de la UE para la Economía Circular por un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Obsérvese que se trata de un Plan de acción para la economía circular, no para la economía verde y circular. Ello significa que no podemos compartir la sentencia en cuanto defiende que no se habla de economía circular de forma independiente a economía verde, puesto que los principios que inspiran la transición a un nuevo modelo económico son, exclusivamente, los contenidos en un documento referido a la economía circular.
La consecuencia de ello se nos aparece como evidente: las dudas interpretativas que pudieran existir en el articulado de la LOTUS, referido al modelo que Extremadura quiere implantar en esta materia, deben resolverse acudiendo al Plan de Acción de la UE para la Economía Circular, de tal forma que cuando se exija que una actuación, o uso, sea “verde y circular” debe cumplir las líneas esenciales de dicho Plan. En otro caso, podremos hablar de una actuación o uso verde, pero en modo alguno circular.
No es necesario que la Sala entre en analizar el contenido de ese Plan de Acción (y los sucesivos que desde el 2015 se han aprobado). Baste remitirnos a lo dicho en el fundamento anterior para comprobar que el proyecto que nos ocupa no implementa las acciones contenidas en dicho Plan, ni supone el cambio sistémico que se propone.
CUARTO. – Tampoco compartimos la interpretación que la sentencia hace del artículo 67 apartado 4.d) de la LOTUS, cuando entiende que ” podremos comprobar que, de nuevo, el término “economía verde y circular” se menciona como algo indisoluble, vinculado a la producción de energías renovables”.
Para nosotros la interpretación correcta del precepto es la que realiza el Jefe de Servicio de Urbanismo en su informe de 16/08/2021, que, a su juicio, viene a confirmar el criterio de que una instalación fotovoltaica forma parte de la economía verde, pero puede no serlo de la economía circular (lo será si demuestra que el proyecto lo es conforme a lo ya expuesto), por cuanto “se diferencia entre las instalaciones de producción de las energías renovables y los usos vinculados a la economía verde y circular (que habrá de determinarse reglamentariamente), por lo que es la propia Ley la que las sitúa fuera del ámbito de la economía circular” (…)”.
Voto particular: “(…) Al margen de lo razonado en la instancia, que considero correcto, existe también un razonamiento que contribuye a mantener, a los efectos de esta Ley, lo resuelto por la instancia, cual es una interpretación lógica y sistemática, cual es que según el art. 67. 4. d) de la LOTUS se permiten en suelo rústico los usos reglamentariamente vinculados a la economía verde y circular, que deban estar en suelo rústico por sus condiciones y características, y las de producción de energías renovables hasta de 5 MW de potencia instalada, a que se equiparan como usos y actividades en suelo rústico, lo que se relaciona con los usos permitidos, actividades y calificación urbanística, lo que debe tener su continuidad en cuanto a equiparación en el canon urbanístico y sobre lo que no existe disputa con relación a la calificación como verde de esta actividad fotovoltaica.
Considero que el Reglamento General de la Ley de Ordenación Territorial y Urbanística sostenible de Extremadura, aprobado por Decreto 143/2021, de 21 de diciembre aclara que la determinación de economía verde y circular se deriva de la actividad o uso, señalando las actividades que merecen esa calificación sin ningún requisito añadido respecto de los materiales utilizados para la actividad (…)
Entiendo que suscitar en el recurso de apelación por parte del Ayuntamiento de Bodonal de la Sierra la posible acreditación de la energía fotovoltaica como circular y negarla a través de las características del acero galvanizado con zinc de que se dice están fabricadas y sus efectos en el medio ambiente o de su reciclabilidad, realmente contraviene la propia postura en la liquidación y de los informes en que se basa la Administración en el procedimiento.
La Comisión Europea en sus comunicaciones de 2014 y 2019, respecto de los pactos verdes, aunque distingue conceptualmente entre economía verde y circular incluye a esta segunda dentro de la primera y la Junta de Extremadura, dentro de esta Estrategia 2030, aunque distingue conceptualmente entre ambas e incluso con la energía fotovoltaica señala respecto de la implantación de la economía verde y circular en Extremadura que:
“A la economía circular y a la economía verde en ocasiones se las denomina enfoque ecointegrador y confrontan el modelo con las escuelas de pensamiento tradicional de la economía” (…)”.
Comentario de la Autora:
A raíz de esta sentencia el interrogante que se plantea es si los conceptos economía verde y circular son autónomos y, por tanto, diferenciables o, por el contrario, es un único concepto vinculado a los objetivos que la Administración autonómica concreta en el denominado “Plan Extremeño de energía y clima”. Y todo ello en relación con una planta fotovoltaica y el devengo de un canon urbanístico.
De conformidad con lo establecido en la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura, en general, las cuantías del canon que debe fijar la calificación rústica para las nuevas instalaciones será un mínimo del 2% del importe total de la inversión realizada en la ejecución, con la siguiente salvedad: Un 1% en el caso de las actividades relacionadas con la economía verde y circular que deban tener su necesaria implantación en suelo rústico por sus características.
Se trata de favorecer el desarrollo rural a través de medidas específicas que posibiliten la implantación de las actividades y usos relacionados con la economía verde y circular, a través de la bonificación del canon rústico. En este caso concreto, la instalación de una planta fotovoltaica se incluye en la economía verde pero no en la circular; lo que resulta contradictorio si atendemos a la unificación conceptual incluida en la propia norma.
Enlace web: Sentencia STSJ EXT 968/2022, del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 20 de septiembre de 2022.
