Autora: Ana María Barrena Medina. Personal Investigador en Formación, CIEDA-CIEMAT
Fuente: ROJ: STSJ CAT 797/2012
Temas Clave: Urbanismo; Plan de Ordenación Urbanística Municipal; Evaluación de Impacto Ambiental; Desarrollo Urbanístico Sostenible
Resumen:
Se solventa con esta Sentencia el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación por acto presunto del recurso de alzada formulado contra los Acuerdos adoptados el 2 de octubre y el 21 de diciembre de 2006 por la Comisión Territorial de Urbanismo de Gerona por los que se aprueba el “Pla d`Ordenació Urbanística Municipal de Palafrugell” y se da conformidad a su Texto refundido, respectivamente. Con posterioridad se acumularía el recurso número 413/2009 que tenía por objeto la Resolución de 4 de agosto de 2009 del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas que desestima de forma expresa el citado recurso de alzada.
La actora solicita que se dicte sentencia por al que se declare no conforme a derecho y se anule la clasificación del suelo urbano no consolidado otorgada a los terrenos del sector PMU-4.4 “Moby Dck” del POUM de Palafrugell y se anule todo el POUM por no haber respetado todo el procedimiento reglado para su aprobación y, subsidiariamente, se reconozca a la propiedad el derecho de recibir la indemnización correspondiente por reducción de aprovechamiento.
En la demanda presentada, tras la acumulación de autos, se consignan los siguientes motivos de impugnación: primero, el Plan Parcial no puede ser modificado; segundo, los usos dispuestos no se adecuan a la realidad; tercero, convenios urbanísticos de planeamiento y su ilegítima aprobación en el POUM de Palafrugell; cuarto, vulneración de la legislación preferente en materia medioambiental; cuarto, modificaciones sustanciales; quinto, vulneración del procedimiento de información pública; sexto, vulneración de las prescripciones de la ACA; y séptimo, vulneración de la legislación de costas.
Si bien la Sala, en cuanto al primero de los motivos alegados, señala que la operación dispuesta en el POUM respecto del solar señalado en cuanto tiene por objeto la obtención de suelo para la creación de un aparcamiento en la avenida y la conexión viaria entre la avenida con otra calle, así como la ordenación del uso hotelero, queda dentro del ámbito del artículo 68.a) del TRLU, como operación de transformación urbanística similar a las que se cita. Esto es, el artículo 68.a) del TRLU al regular los planes de mejora urbana, que según su artículo 31.2 han de recoger las actuaciones de transformación urbanística de un sector, dispone que esos planes tienen por objeto en suelo urbano no consolidado completar el tejido urbano o bien de cumplir operaciones de rehabilitación, de reforma interior, de remodelación urbana, de transformación de usos, de reurbanización, de ordenación del subsuelo o de saneamiento de poblaciones y otros de similares.
Respecto al principio de justa distribución de beneficios y cargas alegado, la Sala señala que en este caso no se cuenta con acreditación alguna de que el principio se haya vulnerado con la ordenación urbanística dispuesta en el POUM. Dado que no hay ninguna prueba y tampoco basta con la indicación de que con el anterior Plan Parcial se alcanzaba ese objetivo y los usos dispuestos no se adecuan a la realidad, ni resulta de relevancia la solución dispuesta en PGOU de 1983, pues el planificador no se encuentra vinculado a la ordenación urbanística existente con anterioridad. Se rechaza este motivo de impugnación.
En cuanto a los restantes motivos de impugnación alegados, la Sala recuerda que los mismos fueron tratados en la Sentencia de la misma Sala y Sección 114/2008. En la misma se señala, en relación a la vulneración del trámite de información pública, que éste no se ve obstaculizado o impedido, necesariamente, por el hecho de que la publicación en los periódicos no haya sido simultánea y no quedando acreditado que ello haya sido así, procede a rechazar este motivo de impugnación. Asimismo, la Sala tampoco considera que pueda reconocerse la existencia de efecto invalidante porque no se ha apreciado indefensión material alguna derivada del incumplimiento del plazo dispuesto para el trámite de información pública de unos convenios urbanísticos. Y también considera que procede rechazar el motivo de impugnación relativo a la falta de información pública de las modificaciones introducidas, dado que éstas no constituyen un cambio sustancial.
En relación a la alegada vulneración de la Ley 9/2006, de 28 de abril, reguladora de la Evaluación de los efectos de los planes y programas al medio ambiente, por carecer de informe ambiental; y de la vulneración de la Ley 6/1988, de 30 de marzo, Forestal, al clasificar como urbano un suelo a cambio de un precio, defendiendo la nulidad del citado convenio. La Sala señala que contra lo señalado por la Administración si resulta de aplicación al POUM la regulación de la evaluación ambiental y este si es un motivo que la Sala estima.
También son objeto de impugnación algunos de los convenios urbanísticos firmados por el Ayuntamiento demandado que integran el POUM impugnado. Al respecto la Sala señala que el recurso no tiene por objeto dichos convenios por tanto no procede, como se solicita, declarar su nulidad o anulabilidad, si bien, ello no obsta el tratamiento de los pactos recogidos en los mismos que se hayan integrado al POUM impugnado o cuya ordenación sea consecuencia de ellos. Considerando que procede estimar el recurso para dejar sin efecto la ordenación contenida en el POUM impugnado sobre el pacto contenido en el Convenio número 1 consistente en clasificar como suelo urbano dos parcelas del Polígono 10 al no contar con los servicios urbanísticos necesarios para su clasificación como suelo urbano. En cuanto al Convenio número 13 el primer defecto alegado, referido a la cláusula tercera en cuanto según la actora vulnera los estándares urbanísticos establecidos en la LUC, la Sala no lo estima, ni tampoco el segundo pues queda justificado que la reserva de viviendas de protección se ubiquen donde se reserva. Asimismo, tampoco acepta la impugnación del Convenio número 14, ni respecto de los número 15 y 16.
A continuación rechaza el motivo de impugnación relativo a la vulneración de la normativa de la Agencia Catalana del Agua. En materia de costas, la actora alegaba la vulneración de lo establecido en los artículos 21.1, 23.1 y 2, 25.1 y 117, con la indicación de que la jurisprudencia prohíbe que el planeamiento derivado modifique el planeamiento general, por lo que las prescripciones de Costas determinan la necesidad de la tramitación del procedimiento del artículo citado en el último lugar, por tratarse de una modificación sustancial. Motivo que si es atendido por la Sala.
Finalmente, la Sala estima parcialmente el recurso interpuesto contra la desestimación por acto presunto y después expreso, mediante resolución dictada el 4 de agosto de 2009 por el Conseller de Política Territorial y Obras Públicas, del recurso de alzada formulado contra los acuerdos adoptados el 2 de octubre y el 21 de diciembre de 2006 por la Comisión Territorial de Urbanismo de Gerona, declarando la nulidad de las resoluciones recurridas.
Destacamos los Siguientes Extractos:
En relación a la vulneración preferente en materia medioambiental:
“En la demanda se citan como vulnerados los artículos 83.6 del TRLU y la Disposición transitoria primera de la Ley 9/2006, de 28 de abril, reguladora de la Evaluación de los efectos de los planes y programas al medio ambiente, al no haberse ajustado a sus determinaciones. Se alega que no consta en el expediente administrativo que se haya seguido el procedimiento relativo a la elaboración del informe de sostenibilidad, la celebración de consultas, la elaboración de memoria ambiental, el análisis y planteamiento de alternativas de ordenación del territorio y de diferentes hipótesis de crecimiento, la valoración de todos los impactos provocados por cada alternativa y la evaluación global del planeamiento. También se le imputa a la evaluación de impacto ambiental que pese a reconocer determinadas deficiencias en materia del suministro de agua, en el funcionamiento del sistema de saneamiento y en materia de residuos, así como la afectación de suelos con valores agrícolas y forestales, no aporta soluciones ni dispone medidas protectoras”.
“En el ramo de prueba de la parte actora obra el informe elaborado el 18 de marzo de 2010 por el responsable de la Oficina Territorial d` Evaluació Ambiental de Girona, en el que se refiere que el 6 de julio de 2005 se recibió la solicitud de informe del POUM de Palafrugell y que en cumplimiento de lo dispuesto en la Disposición transitoria sexta del TRLU, se llevó a cabo el procedimiento de evaluación ambiental, con la emisión de un informe de valoración el 31 de marzo de 2006 con el contenido previsto en la citada Disposición transitoria, al que falta el informe de sostenibilidad, la celebración de consultas y el estudio de alternativas de planeamiento con diversas opciones de crecimiento”.
“La Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, exige una evaluación ambiental con carácter previo a la información pública del instrumento con incidencia ambiental de que se trate, señalando en su artículo 13 que tal obligación se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior a la fecha fijada para su transposición por los Estados Miembros, el 21 de julio de 2.004. La Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que fue la que incorporó a nuestro derecho interno estatal la Directiva citada, entró en vigor el 30 de abril de 2006, después de la aprobación provisional del POUM impugnado, pero en su Disposición transitoria primera establece que “la obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004”.”
“Luego, contrariamente a lo defendido por la Administración demandada, sí resulta de aplicación al POUM impugnado la regulación de la evaluación ambiental que se contiene en el citado precepto, en el que se dispone: “1. La legislación reguladora de los planes y programas introducirá en el procedimiento administrativo aplicable para su elaboración y aprobación un proceso de evaluación ambiental en el que el órgano promotor integrará los aspectos ambientales y que constará de las siguientes actuaciones: a) La elaboración de un informe de sostenibilidad ambiental, cuya amplitud, nivel de detalle y grado de especificación será determinado por el órgano ambiental. b) La celebración de consultas. )d1794095 \riamente a lo defendido por la Administración demandada, sí resulta de aplicación al POUM impugnado la regulación de la evaluación ambiental que se contiene en el citado precepto, en el que se dispone: “1. La legislación reguladora de los planes y programas introducirá en el procedimiento administrativo aplicable para su elaboración y aprobación un proceso de evaluación ambiental en el que el órgano promotor integrará los aspectos ambientales y que constará de las siguientes actuaciones: a) La elaboración de un informe de sostenibilidad ambiental, cuya amplitud, nivel de detalle y grado de especificación será determinado por el órgano ambiental. b) La celebración de consultas.)lobal del planeamiento. También se le imputa a la evaluación de impacto ambiental que pese a reconocer determinadas deficiencias en materia del suministro de agua, en el funcionamiento del sistema de saneamiento y en materia de residuos, así como la afectación de suelos con valores agrícolas y forestales, no aporta soluciones ni dispone medidas protectoras.\ultando totalmente insuficiente la mera indicación de la admisión de las observaciones 1 y 4 del citado informe, razón por la cual este motivo de impugnación debe ser atendido)los planes de ordenación se establecen en la legislación urbanística”.\rmación pública, pero deben quedar reflejados en el acuerdo de aprobación siguiente. Se consideran cambios aislados o modificaciones puntuales, en el sentido expresado en el párrafo precedente, los siguientes: a) El aumento o disminución de usos principales o compatibles. b) Los supuestos objeto de los extremos c), d), e) y f) del apartado 2.1 de este artículo, cuando el aumento o la disminución se dé en proporción inferior a la prevista en cada caso”.\c) La elaboración de la memoria ambiental. )d1794095 \) La elaboración de la memoria ambiental.)ión demandada, sí resulta de aplicación al POUM impugnado la regulación de la evaluación ambiental que se contiene en el citado precepto, en el que se dispone: “1. La legislación reguladora de los planes y programas introducirá en el procedimiento administrativo aplicable para su elaboración y aprobación un proceso de evaluación ambiental en el que el órgano promotor integrará los aspectos ambientales y que constará de las siguientes actuaciones: a) La elaboración de un informe de sostenibilidad ambiental, cuya amplitud, nivel de detalle y grado de especificación será determinado por el órgano ambiental. b) La celebración de consultas.)lobal del planeamiento. También se le imputa a la evaluación de impacto ambiental que pese a reconocer determinadas deficiencias en materia del suministro de agua, en el funcionamiento del sistema de saneamiento y en materia de residuos, así como la afectación de suelos con valores agrícolas y forestales, no aporta soluciones ni dispone medidas protectoras.\ultando totalmente insuficiente la mera indicación de la admisión de las observaciones 1 y 4 del citado informe, razón por la cual este motivo de impugnación debe ser atendido)los planes de ordenación se establecen en la legislación urbanística”.\rmación pública, pero deben quedar reflejados en el acuerdo de aprobación siguiente. Se consideran cambios aislados o modificaciones puntuales, en el sentido expresado en el párrafo precedente, los siguientes: a) El aumento o disminución de usos principales o compatibles. b) Los supuestos objeto de los extremos c), d), e) y f) del apartado 2.1 de este artículo, cuando el aumento o la disminución se dé en proporción inferior a la prevista en cada caso”.\d) La consideración del informe de sostenibilidad ambiental, del resultado de las consultas y de la memoria ambiental en la toma de decisiones. e) La publicidad de la información sobre la aprobación del plan o programa. 2. Cuando no estuviese previsto un procedimiento para la elaboración y aprobación del plan o programa, las Administraciones públicas competentes establecerán los procedimientos que garanticen el cumplimiento de esta Ley. 3. El proceso de evaluación establecido en el apartado 1 de este artículo establecerá también los procedimientos para asegurar que la evaluación ambiental siempre se realice durante el proceso de elaboración de los planes o programas y antes de la aprobación”.”
“El incumplimiento de este régimen ha de comportar la estimación de este motivo de impugnación”.
“Como se recoge en la sentencia de este Tribunal número 992, dictada el 22 de noviembre de 2007 en el recurso 567/2004 , el “desarrollo urbanístico sostenible- que como se trasluce en el artículo 3 de la ley urbanística de Cataluña (que), por más que se trate de definir como la utilización racional del territorio y el medio ambiente y que comporta combinar las necesidades de crecimiento con la preservación de los recursos naturales y de los valores paisajísticos, arqueológicos, históricos y culturales, en orden a garantizar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, irrescindiblemente comporta que existan o puedan existir diversas apreciaciones igualmente justas y aceptables jurídicamente y como dice el precepto invocado que comportan la configuración de modelos de ocupación del suelo que eviten la dispersión en el territorio, favorezcan la cohesión social, consideren la rehabilitación y la renovación en suelo urbano, atiendan la preservación y la mejora de los sistemas de vida tradicionales en las áreas rurales y consoliden un modelo de territorio globalmente eficiente. Siendo ello así bien se puede comprender que lejos de hallarnos ante un único modelo a estimar procedente caben diversas soluciones y modelos de sostenibilidad de tal suerte que evidenciado y justificado un determinado modelo frente a otros posibles e igualmente justificados, la problemática a depurar debe ser la de cuál debe ser el que prevalezca. Y esa determinación debe pivotar inexcusablemente en las técnicas de control de la discrecionalidad ordenadora en ese ámbito y muy especialmente en materia de competencias medioambientales a no dudarlo en el marco del ejercicio de competencias urbanísticas y en su caso en el halo de intereses locales y autonómicos. Y todo ello sin olvidar y sin perjuicio de cualesquiera planos superiores como los derivados del planeamiento territorial o/y sectorial y cualesquiera ejercicio de competencias inclusive comunitarias como en el presente caso pudieran resultar o de mayor entidad internacional medioambiental”.”
Comentario de la Autora:
En esta Sentencia se nos recuerda que la clasificación de unos terrenos como suelo urbano no sólo exige que los mismos cuenten con los servicios urbanísticos básicos determinados por la legislación urbanística, sino que tales servicios han de reunir los caracteres de idoneidad y adecuación indispensable o mínima para que puedan ser considerados como tales, con virtualidad para ser clasificado el suelo como urbano, además de ser preciso, también, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de servicios que puedan servir con suficiente a los terrenos. Tesis que ha venido a estar el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones, en Sentencias, por ejemplo, de o de noviembre de 2004, de 28 de noviembre de 1994, de 21 de julio de 1997, entre otras. Junto con la doctrina de éste mismo Tribunal de que a la hora de determinar el alcance de la distinción entresuelo urbano consolidado y no consolidado por la urbanización es fluctuante toda vez que son las normas autonómicas las que nutren de contenido a las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado. Al tiempo que recuerda la prevalencia y la obligatoriedad de la normativa medioambiental y la prevalencia actual por un desarrollo urbanístico sostenible.
