Sentencia del Tribunal General de 1 de febrero de 2012, Región valona/Comisión (Asunto T-237/09)
Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: Directiva 2003/87/CE; sistema de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero; plan nacional para la asignación de derechos de emisión; artículo 44 del Reglamento (CE) nº 2216/2004; corrección posterior; nuevo entrante; Decisión por la que se encomienda al Administrador Central del Diario independiente de transacciones comunitario insertar una corrección en el cuadro “Plan nacional de asignación”.
Resumen:
El Tribunal resuelve un recurso de anulación parcial de la Decisión de la Comisión de 27 de marzo de 2009 relativa al plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero modificado por el Reino de Bélgica para el período comprendido entre 2008 y 2012, por la que se dan instrucciones al Administrador Central para insertar en el Diario independiente de transacciones comunitario una corrección en el cuadro “Plan nacional de asignación” belga.
La demandante solicita la anulación de la Decisión indicada mediante la cual la Comisión denegó la corrección del cuadro “plan nacional de asignación de derechos de emisión” que asignaba derechos de emisión a una concreta instalación.
Los motivos jurídicos del recursos son los siguientes:
1) infracción del artículo 44, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 2216/2004, relativo a un sistema normalizado y garantizado de registros de conformidad con la Directiva 2003/87/CE (comercio de emisiones), en la medida en que, a su entender, la Comisión se apoyó en motivos que no estaban previstos en la disposición aplicable;
2) incumplimiento de la obligación de motivar la Decisión impugnada;
3) vulneración de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, en la medida en que, en opinión de la demandante, la Decisión impugnada es contraria al plan nacional belga de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero aprobado por la Comisión;
4) una vulneración de los principios de lealtad comunitaria y de buena administración, ya que, según la demandante, la Comisión adoptó una decisión contraria a una primera decisión adoptada seis meses antes.
El Tribunal anula finalmente la decisión recurrida en la parte en que rehúsa dar instrucciones a dicho Administrador para que practique una corrección de asignación de derechos de emisión en favor de una concreta, tal como había solicitado el Reino de Bélgica.
Destacamos los siguientes extractos:
“55 El Tribunal recuerda que el artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº2216/2004 establece dos criterios de carácter acumulativo para que pueda practicarse una corrección en el cuadro «PNA» sin que haga falta seguir el procedimiento de notificación de un PNA modificado en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87. Por una parte, tal corrección debe basarse en el PNA, tal como hubiera sido notificado a la Comisión y no rechazado por ésta y, por otra, debe derivar de una «mejora de los datos». Además, en virtud del artículo 44, apartado 2, párrafo primero, segunda frase, in fine, del Reglamento nº2216/2004, cuando concurren los dos criterios acumulativos referidos la Comisión está obligada a ordenar al Administrador Central que practique la corrección pertinente en el cuadro «PNA».
56 En virtud del primero de dichos criterios, debe analizarse si la Comisión ha demostrado que, en la Decisión impugnada, podía declarar que no procedía ordenar al Administrador Central que practicara en el cuadro «PNA» belga la corrección solicitada relativa a la instalación nº 116, debido a que tal corrección no se «basaba en el [PNA] notificado a la Comisión y no desestimado [por ésta]».
57 Al respecto, debe señalarse, en primer lugar, que, aun cuando la Decisión impugnada se base formalmente en el artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 2216/2004, el tercer considerando de dicha Decisión se limita a hacer constar, esencialmente, que la solicitud de corrección relativa a la instalación nº 116 es inadmisible, en la medida en que no es «acorde con la metodología expuesta en el [PNA belga]», motivación que corresponde sustancialmente a la prevista en el artículo 38, apartado 2, del mismo Reglamento, que no es aplicable al caso de autos ya que se refiere al primer período de asignación comprendido entre 2005 y 2007.
58 Además, aunque se acepte la alegación de la Comisión de que el criterio aplicado por ella en el caso de autos, es decir, el derivado de la conformidad con «la metodología expuesta en el [PNA]», se confunde, en principio, con el basado en el hecho de que la solicitud de corrección debería «apoyarse en el [PNA]», el motivo por el cual la corrección solicitada relativa a la instalación nº116 no se basa en el PNA belga, tal como fue notificado a la Comisión y no rechazado por ésta, en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 2216/2004, no se desprende ni de la Decisión impugnada ni de las definiciones de posición de la Comisión durante el procedimiento.
59 Debe observarse, además, que el anexoVa del PNA belga, con la rúbrica «Nuevos entrantes ya considerados en el [PNA]» y «Nuevos entrantes que deben asignarse desde 2008», contiene un cuadro en el que figura, con el número 11, la instalación de «Arcelor-Mittal alto horno 6». En respuesta a las preguntas escritas del Tribunal, las partes han reconocido unánimemente que esta instalación coincidía con la de «Arcelor – Cockerill Sambre_HF6_Seraing», que se designaba, por una parte, con el mismo número, en el cuadro del anexo VI de dicho PNA, y, por otra, con el número 116 en la solicitud de corrección controvertida del cuadro «PNA» belga, tal como se remitió a la Comisión mediante escrito del Reino de Bélgica de 18 de febrero de 2009, que preveía una cantidad de 700.000 derechos de emisión destinada a la referida instalación tanto para el año 2008 como por todo el período de asignación comprendido entre 2008 y 2012 (véase el apartado 23 supra).
60 Ha quedado igualmente acreditado que el cuadro del anexo Va del PNA belga prevé, para el período comprendido entre 2008 y 2012, una cantidad total de derechos de emisión de 12.949.538 destinada a la instalación de «Arcelor-Mittal alto horno 6», con un desglose por año, subdividido en 700.000 para el año 2008, 1.000.000 para el año 2009 y 3.749.846 para cada uno de los años que van de 2010 a 2012, respectivamente (véase el apartado 16 supra), desglose que, sin embargo, no figura en el cuadro del anexo VI del PNA belga en el cual, en las casillas correspondientes a los años 2008 a 2012, aparece únicamente el término «nuevo entrante» (véase el apartado 19 supra).
61 Por consiguiente, resulta patente que la cantidad de 700.000 derechos de emisión destinada a la instalación nº 116 para el año 2008, que es objeto de la solicitud de corrección controvertida del cuadro «PNA» belga, corresponde concretamente a la prevista, en favor de la misma instalación, en el cuadro del anexo Va del PNA belga. Pues bien, la Comisión no niega esta coincidencia, ni el hecho de que no manifestara objeción alguna con respecto al contenido de dicho PNA en el procedimiento de control establecido en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87.
62 A este respecto, la Comisión se limitó a aducir esencialmente que dichos 700.000 derechos de emisión debían considerarse la cantidad máxima disponible respecto a la instalación nº 116 por todo el período de asignación comprendido entre 2008 y 2012 y no únicamente para el año 2008 (véase el apartado 54 supra in fine). Corrobora ciertamente tal interpretación la lectura de la última columna del cuadro «PNA» belga modificado, tal como fue notificado por el Reino de Bélgica el 18 de febrero de 2009, en el que figura, al igual que la cantidad de derechos de emisión prevista en la primera columna para 2008, el volumen total de 700.000 derechos de emisión para todo el período comprendido entre 2008 y 2012. Sin embargo, como tal, esta circunstancia no puede sustentar la objeción principal de la Comisión, según la cual la solicitud de corrección controvertida no se basa en el PNA belga, tal como fue notificado y no rechazado, en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 2216/2004, sino que, por el contrario, confirma que el volumen total de derechos de emisión destinado a la instalación nº 116, solicitado para ese mismo período en su totalidad, era claramente inferior al límite de derechos de emisión previsto en el cuadro Va del PNA belga. Por lo tanto, durante el procedimiento, la Comisión no podía recriminar al Reino de Bélgica el hecho de haber presentado una solicitud de corrección cuyo objeto consiste en modificar el volumen de derechos de emisión de que podía disponerse únicamente para el año 2008 y no para los años siguientes del período de asignación de que se trata.
63 En estas circunstancias, debe considerarse que la Comisión se equivoca en cuanto a la aplicación del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 2216/2004 al afirmar esencialmente que la solicitud de corrección controvertida relativa a la instalación nº 116 no se basaba en el PNA belga, tal como fue notificado a la Comisión y no rechazado por ésta. Por lo tanto, no es necesario pronunciarse sobre si esta solicitud se refería a una «mejora de los datos», aspecto sobre el que, por lo demás, no se expresó la Comisión ni en la Decisión impugnada ni en sus escritos.
64 Por último, la Comisión no puede poner en tela de juicio esta apreciación alegando que, no obstante, la solicitud de corrección controvertida era incompatible con el PNA belga debido a que, por una parte, no respondía a los métodos previstos en dicho PNA y que, por otra, como ha expuesto principalmente en la vista, con arreglo a los principios generales que rigen el funcionamiento del sistema de comercio de derechos de emisión, la cantidad máxima de tales derechos que pueden asignarse a todos los nuevos entrantes debe determinarse por adelantado y para todo el período de asignación de que se trate.
65 En relación con la primera alegación, procede señalar que, como reconoce la propia Comisión, el cuadro del anexo Va del PNA belga contiene una disposición que figura como nota a pie de página, en la que se establece que las instalaciones enumeradas en dicho cuadro «se asignarán a medida que se reponga la reserva». Pues bien, la Comisión no ha planteado ninguna objeción a este respecto durante el procedimiento de control del PNA belga en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87, ni negado, durante el procedimiento, que tal disposición se refiriera a un «método de asignación» especial de derechos de emisión en favor de los nuevos entrantes «de segundo grado» (véase el apartado 53 supra). En efecto, según las explicaciones de la Región valona, no cuestionadas como tales por la Comisión, dicha disposición autoriza a las autoridades belgas a asignar a las instalaciones de que se trata derechos de emisión hasta la cantidad anual máxima prevista en dicho cuadro únicamente en la medida en que se reponga suficientemente la reserva a tal fin. Por lo tanto, en la medida en que la solicitud de corrección relativa a la instalación nº 116 se basa efectivamente en este método de asignación, la Comisión no puede alegar su incompatibilidad con el PNA belga (véase, en particular, el tercer considerando de la Decisión impugnada). Por lo demás, es ineficaz, a este respecto, la alegación de la Comisión de que dicho método de asignación no puede interpretarse en el sentido de que confiere a la autoridad competente una facultad discrecional para determinar cada año la cantidad de los derechos de emisión que pretende asignar a la instalación de que se trate, ya que la solicitud de corrección controvertida se limita precisamente a solicitar la inscripción, en el cuadro «PNA» belga, de la misma cantidad de derechos de emisión destinada a la instalación nº 116 para el año 2008 que la prevista en el cuadro del anexo Va del PNA belga, así como una cantidad de derechos de emisión claramente inferior al límite previsto en dicho cuadro para todo el período comprendido entre 2008 y 2012.
66 En relación con la segunda alegación, relativa a la inobservancia de los principios generales que rigen el funcionamiento del sistema de comercio de derechos de emisión que exige que el Estado miembro fije previamente la cantidad máxima de derechos de emisión disponibles para las instalaciones de que se trate durante todo el período de asignación, debe señalarse que esta alegación en modo alguno se apoya en la Decisión impugnada. Además, como ya se deduce del apartado 62 anterior, la Comisión no ha demostrado que, en el caso de autos, la concesión de 700.000 derechos de emisión a la instalación nº 116, tanto para únicamente el año 2008, tal como prevé la primera columna del cuadro del anexo Va del PNA belga, como por todo el período comprendido entre 2008 y 2012, como prevé la última columna del mismo cuadro, vaya en contra de los referidos principios generales. Es cierto que, teniendo en cuenta la regla general que, en virtud del artículo 11, apartado 2, en relación con los criterios de asignación previstos en el anexo III de la Directiva 2003/87, exige fijar previamente la cantidad total de los derechos de emisión disponibles durante el período de asignación de que se trate, deben interpretarse en sentido restrictivo, como excepciones, los criterios acumulativos de «corrección» y de «mejora de datos», con el fin de preservar la eficacia del procedimiento de notificación con arreglo al artículo 44, apartado 2, párrafo cuarto, del Reglamento nº2216/2004, en relación con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87. En efecto, sólo una interpretación restrictiva puede garantizar un control previo completo, a la luz de dichos criterios de asignación, de las modificaciones posteriores solicitadas por el Estado miembro. Pues bien, de conformidad con lo que se señala en el apartado 62 anterior, de ello se desprende únicamente que la solicitud de corrección controvertida debe interpretarse en el sentido de que abarca la totalidad del período comprendido entre 2008 y 2012.
67 En estas circunstancias, procede acoger el primer motivo y anular la Decisión impugnada, en la parte en que desestima la solicitud de corrección controvertida relativa a la instalación nº 116, sin que sea necesario examinar los demás motivos invocados e imputaciones formuladas por la Región valona.
Comentario del autor:
El TJUE se pronuncia sobe la interpretación de los criterios que ha de aplicar la Comisión Europea para practicar una corrección solicitada por un Estado miembros de un plan nacional de asignación. La corrección debe basarse en el plan nacional de asignación comunicado por el Estado solicitante y debe derivar de una mejora de datos. Estos criterios deben de darse de forma acumulativa. Si se dan estas condiciones, el Tribunal aprecia que la Comisión está obligada a ordenar la corrección del PNA. No tiene margen de apreciación. Se trata de una actividad reglada. Además, la denegación de la corrección solicitada por un Estado miembro debe ser adecuadamente motivada, sobre la base del incumplimiento de los criterios citados.
Finalmente y teniendo en cuenta la regla comunitaria que exige fijar previamente la cantidad total de derechos de emisión disponibles en cada período de asignación, el Tribunal concluye que los criterios de «corrección» y de «mejora de datos» deben de interpretarse de forma restrictiva con el fin de preservar la eficacia del procedimiento de notificación de planes de asignación.
