Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 11 de enero de 2024, por la que resuelve la cuestión prejudicial en relación a la interpretación del Convenio de Aarhus de 1998, relativo a la información, participación y acceso a la justicia ambiental
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Catedrático de Derecho administrativo. Universidad de Navarra.
Fuente: Asunto C-252/22
Palabras clave: Convenio de Aarhus. Acceso a la justicia ambiental. Legitimación activa. Público interesado. Costas procesales.
Resumen:
La cuestión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 2.4, 9.3 y 9.5, del Convenio de Aarhus de 1998 y aprobado por la UE mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo. La cuestión se plantea en el seno de un litigio entre la una sociedad civil profesional de abogados rumana (AB & CD), y diversas entidades públicas en relación con la legalidad de los actos administrativos adoptados por estas últimas para la construcción de un vertedero en una ciudad rumana, a saber, el plan urbanístico de 16 de septiembre de 2009 y la licencia de obras de 3 de octubre de 2012.
AB & CD invoca el artículo 35 de la Constitución rumana, relativo al derecho a un medio ambiente sano, así como la regulación sobre el procedimiento de evaluación medioambiental de planes y programas), mientras que las administraciones demandadas alegan que el vertedero en cuestión cumple todos los requisitos técnicos derivados de la Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos.
Las autoridades demandadas alegan varias razones de inadmisibilidad del recurso.
Entienden que AB & CD no tiene personalidad jurídica y no puede actuar en juicio, salvo en lo que respecta a los litigios derivados del ejercicio de su actividad profesional y que, al no haber invocado la vulneración de sus derechos subjetivos o de sus intereses legítimos privados, la referida sociedad profesional de abogados no justificó ni su legitimación activa ni su interés en ejercitar la acción contra los actos administrativos impugnados.
Destacamos los siguientes extractos:
43. Mediante su segunda cuestión prejudicial, que procede examinar en primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual solo se reconoce a una entidad jurídica distinta de una organización no gubernamental de defensa del medio ambiente legitimación activa para recurrir un acto administrativo del que no sea destinataria si alega la vulneración de un interés legítimo privado o de un interés vinculado a una situación jurídica directamente relacionada con su objeto social.
46. En materia de medio ambiente, el artículo 20, apartado 6, de la OUG n.º 195/2005 establece una excepción a esta última norma para las organizaciones no gubernamentales que trabajan en la protección del medio ambiente. Esta disposición les permite invocar, con carácter principal, un interés legítimo público sin estar obligadas a acreditar un interés legítimo privado.
47. En el caso de autos, consta que la sociedad civil profesional de abogados AB & CD, demandante en el litigio principal, no puede asimilarse a tal organización de defensa del medio ambiente y que, por consiguiente, en virtud del Derecho nacional, está incluida en la categoría de demandantes que solo tienen legitimación activa si acreditan un interés legítimo privado.
48. A este respecto, de la petición de decisión prejudicial se desprende también que, en el marco de su recurso contra los actos administrativos controvertidos en el litigio principal, a saber, el plan urbanístico de 16 de septiembre de 2009 y la licencia de obras de 3 de octubre de 2012, AB & CD no invocó la vulneración de sus propios derechos y, en particular, que no acreditó ni un interés legítimo privado ni un interés vinculado a una situación jurídica directamente relacionada con su objeto social. De ello se sigue que carece de legitimación activa ante el órgano jurisdiccional remitente (…).
51. (…) el Tribunal de Justicia ha declarado que, a tenor del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, los criterios que los Estados miembros pueden establecer en su Derecho interno se refieren a la determinación del grupo de personas titulares de un derecho de recurso, y no a la determinación del objeto del recurso, en la medida en que la citada disposición se refiere a la vulneración de las disposiciones del Derecho medioambiental nacional [véase, en este sentido, la sentencia de 8 de noviembre de 2022, Deutsche Umwelthilfe (Homologación de tipo de vehículo de motor), C‑873/19, apartado 64].
52. Además, en el sistema establecido por el Convenio de Aarhus, el artículo 9, apartado 2, de dicho Convenio confiere un derecho de recurso contra los actos comprendidos en su artículo 6 a un círculo restringido de personas, a saber, los miembros del público «interesado» a los que se refiere el artículo 2, apartado 5, del mismo Convenio.
54. (…) el derecho de recurso previsto en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus resultaría privado de toda eficacia si, como consecuencia de la imposición de tales criterios, se negara todo derecho de recurso a determinadas categorías de «miembros del público» (sentencia de 14 de enero de 2021, Stichting Varkens in Nood y otros, C‑826/18, apartado 50 y jurisprudencia citada).
56. En el caso de autos, como se ha señalado en los apartados 44 a 46 de la presente sentencia, con arreglo a las disposiciones de la Ley del Procedimiento Contencioso-Administrativo, los demandantes que no sean asociaciones de defensa del medio ambiente solo están legitimados para recurrir un acto administrativo del que no son destinatarios si acreditan un «interés legítimo privado» propio, lo que sucede, en particular, cuando se ven afectados o pueden verse afectados por tal acto.
57. A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que este requisito establecido por el Derecho rumano permite determinar los titulares efectivos del derecho de recurso consagrado en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus sin limitar el objeto del recurso.
58. En segundo lugar, no parece que la aplicación de dicho requisito conduzca a negar todo derecho de recurso a determinadas «categorías» de los miembros del público. Por el contrario, la necesidad de acreditar un interés legítimo privado solo acarrea la inadmisibilidad de los recursos de las personas que carezcan de una relación concreta con el acto administrativo que desean impugnar. De este modo, el legislador rumano evitó crear una acción popular sin restringir indebidamente el acceso a la justicia.
62. En tales circunstancias, procede concluir, sin perjuicio de las comprobaciones que incumben al órgano jurisdiccional remitente, que un requisito que subordina la legitimación activa de los demandantes que no sean asociaciones de defensa del medio ambiente para impugnar un acto administrativo del que no son destinatarios a la acreditación de un interés legítimo privado cumple con las exigencias establecidas en los apartados 50 a 55 de la presente sentencia.
63. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional en virtud de la cual solo se reconoce a una entidad jurídica distinta de una organización no gubernamental de defensa del medio ambiente legitimación activa para recurrir un acto administrativo del que no sea destinataria si alega la vulneración de un interés legítimo privado o de un interés vinculado a una situación jurídica directamente relacionada con su objeto social.
67. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 9, apartados 4 y 5, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que, para garantizar el cumplimiento de la exigencia de que los procedimientos judiciales no tengan un coste prohibitivo, el juez que debe pronunciarse sobre la condena en costas de una parte cuyas pretensiones han sido desestimadas en un litigio en materia de medio ambiente debe tener en cuenta el interés de esa parte y el interés general vinculado a la protección del medio ambiente.
70. (…) la exigencia de que determinados procedimientos judiciales no tengan un coste prohibitivo, prevista por el Convenio de Aarhus, debe considerarse aplicable a un procedimiento como el que es objeto del litigio principal, ya que va dirigido a impugnar, basándose en el Derecho medioambiental nacional, un plan urbanístico y una licencia de obras.
72. (…) la exigencia de que los procedimientos judiciales en materia de medio ambiente no tengan un coste prohibitivo no impide en modo alguno a los órganos jurisdiccionales nacionales imponer las costas a un demandante. (…)
73. (….) la exigencia de que los costes de un proceso no sean prohibitivos se refiere a la totalidad de los costes ocasionados por la participación en el procedimiento judicial y que, por consiguiente, el carácter prohibitivo debe apreciarse globalmente, teniendo en cuenta todos los gastos atendidos por la parte interesada (…)
74. (…) debe tenerse en cuenta tanto el interés de la persona que desea defender sus derechos como el interés general vinculado a la protección del medio ambiente. Por consiguiente, esta apreciación no puede examinarse únicamente en relación con la situación económica del interesado, sino que debe igualmente basarse en un análisis objetivo de la cuantía de las costas, máxime si los particulares y las asociaciones deben desde luego desempeñar un papel activo en la defensa del medio ambiente. Así, el coste de un procedimiento no debe superar la capacidad financiera del interesado ni resultar, en todo caso, objetivamente irrazonable.
79. Además, la exigencia de «costo no prohibitivo» forma parte, en el ámbito del medio ambiente, del respeto del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 47 de la Carta, así como del principio de efectividad, según el cual la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la tutela de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables no debe hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (sentencia de 11 de abril de 2013, Edwards y Pallikaropoulos, C‑260/11, apartado 33 y jurisprudencia citada).
82. (…) para garantizar la tutela judicial efectiva cuando, como en el caso de autos, se trata de la aplicación del Derecho medioambiental nacional, el órgano jurisdiccional remitente está obligado a interpretar el Derecho procesal interno de manera conforme, en la medida de lo posible, con el objetivo del artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus, de modo que el coste de los procedimientos judiciales no sea prohibitivo.
Comentario del autor
La legislación rumana es similar al artículo 22 de la Ley 27/2006, de información, participación y acceso a la justicia ambiental del Reino de España, limitando la acción ambiental a determinado público interesado (ONGs) y no reconociendo una acción pública ambiental. En este caso el TJUE establece que ello no es contrario a la interpretación del artículo 9.3 del Convenio de Aarhus y en consecuencia admite que la falta de legitimación de una asociación de abogados que pretende impugnar la instalación de un vertedero. Por cierto, que, en España, el artículo 11 de la Ley 7/2022, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, sí reconoce la acción pública.
Por otro lado, el TJUE interpreta los apartados 4 y 5 del Convenio de Aarhus, señalando claramente que para garantizar el cumplimiento de la exigencia de que los procedimientos judiciales no tengan un coste prohibitivo, la condena en costas de una parte cuyas pretensiones han sido desestimadas en un litigio ambiental debe tener en cuenta el conjunto de circunstancias del caso concreto, incluido el interés de esa parte y el interés general vinculado a la protección del medio ambiente.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta), de 11 de enero de 2024, asunto C-252/22.
