Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 25 de enero de 2022, por la que se resuelve la cuestión prejudicial relativa a la interpretación de la Directiva 2012/19/UE, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Asunto C-181/20
Palabras clave: Residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. Paneles solares. Responsabilidad ampliada del productor del producto. Efecto retroactivo.
Resumen:
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 13 de la Directiva 2012/19/UE, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos en el contexto de un litigio entre una empresa que explota una central de energía solar y el Ministerio de Medio Ambiente checo en relación con una demanda de indemnización presentada por esa sociedad debido al perjuicio que alega haber sufrido como consecuencia de la supuesta transposición incorrecta de la Directiva RAEE.
En concreto, la empresa opera una central de energía solar que fue puesta en servicio en 2009 y que está equipada con paneles fotovoltaicos introducidos en el mercado después del 13 de agosto de 2005 pero antes del 1 de enero de 2013. Por ello, la empresa participó en la financiación de los costes derivados de la gestión de los residuos procedentes de los paneles fotovoltaicos y abonó contribuciones por 59.500 euros durante los años 2015 y 2016.
A juicio de la empresa, esta obligación derivaba de una incorrecta transposición por la República Checa de la Directiva RAEEs y por consiguiente, presenta la correspondiente demanda por daños y perjuicios.
Destacamos los siguientes extractos:
39. A este respecto, es preciso recordar, en primer lugar, que, según reiterada jurisprudencia, una interpretación de una disposición del Derecho de la Unión no puede conducir a vaciar de toda eficacia el tenor claro y preciso de esa disposición (sentencia de 6 de septiembre de 2012, Czop, C‑147/11 y C‑148/11, EU:C:2012:538, apartado 32 y jurisprudencia citada). Por lo tanto, cuando el sentido de una disposición del Derecho de la Unión se desprende sin ambigüedad de su propio tenor literal, el Tribunal de Justicia no puede apartarse de esta interpretación.
40. Pues bien, en virtud del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2012/19, los Estados miembros velarán por que los productores aporten la financiación de los costes de recogida, tratamiento, valorización y eliminación respetuosa con el medio ambiente de los RAEE no procedentes de hogares particulares derivados de los productos introducidos en el mercado después del 13 de agosto de 2005.
43. De este modo, como ha señalado, en esencia, la Abogada General en el punto 29 de sus conclusiones, el legislador de la Unión manifestó su intención, sin ninguna ambigüedad, de que los paneles fotovoltaicos fueran considerados como AEE, en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2012/19, y de que, por tanto, entrasen en el ámbito de aplicación de esta Directiva.
44. Por consiguiente, procede declarar que el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2012/19 exige que los Estados miembros adopten las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para hacer recaer la responsabilidad de la financiación de los costes correspondientes a la gestión de los residuos derivados de paneles fotovoltaicos en los productores de estos y no en los usuarios cuando dichos paneles se hayan introducido en el mercado después del 13 de agosto de 2005.
50. En el presente asunto, del artículo 2, apartado 1, letra a), de la Directiva 2012/19 se desprende que esta Directiva se aplica a los aparatos contemplados en su anexo I, entre ellos los paneles fotovoltaicos, a partir del 13 de agosto de 2012, fecha que coincide además con la de su entrada en vigor, que, con arreglo al artículo 26 de dicha Directiva, se produce a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea el 24 de julio de 2012. En cambio, según el artículo 24, apartado 1, de dicha Directiva, los Estados miembros debían dar cumplimiento a lo dispuesto en ella a más tardar el 14 de febrero de 2014.
51. Así pues, la norma jurídica enunciada en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2012/19 solo se aplica, ratione temporis, en la medida en que las operaciones de recogida, tratamiento, valorización y eliminación respetuosa con el medio ambiente de los residuos derivados de paneles fotovoltaicos que allí se enumeran se realicen a partir del 13 de agosto de 2012. En efecto, cuando tales operaciones se habían realizado antes de dicha fecha, los paneles en cuestión ya no existían en esa fecha y ya se había incurrido en los costes correspondientes a esas operaciones en la fecha de entrada en vigor de la Directiva 2012/19, de modo que su artículo 13, apartado 1, no resulta de aplicación a las referidas operaciones.
52. A la luz de la jurisprudencia citada en los apartados 47 y 48 de la presente sentencia, procede, pues, determinar si la aplicación de la norma jurídica enunciada en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2012/19, según la cual los productores están obligados a aportar la financiación de los costes correspondientes a la gestión de los residuos derivados de paneles fotovoltaicos introducidos en el mercado después del 13 de agosto de 2005, cuando dichos paneles se hayan convertido o se vayan a convertir en residuos a partir del 13 de agosto de 2012, puede afectar a una situación consolidada con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Directiva o si, por el contrario, esa aplicación pretende regular los efectos futuros de una situación nacida antes de la entrada en vigor de la citada Directiva.
53. A este respecto, procede recordar que, según la normativa de la Unión existente antes de la adopción de la Directiva 2012/19, la obligación de financiar los costes correspondientes a la gestión de los residuos derivados de los paneles fotovoltaicos se regía por el artículo 14 de la Directiva 2008/98, que dejaba a los Estados miembros la decisión de que el coste de dicha gestión corriera a cargo, bien del poseedor actual o anterior de los residuos, bien del productor o del distribuidor de los paneles fotovoltaicos.
54. Por consiguiente, en el supuesto de que un Estado miembro hubiera elegido, antes de la adopción de la Directiva 2012/19, que los costes correspondientes a la gestión de los residuos derivados de los paneles fotovoltaicos corrieran a cargo de los usuarios de esos paneles y no de los productores de estos, como ocurría en la República Checa, la entrada en vigor del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2012/19, acompañada de la obligación de transponer dicha disposición al ordenamiento jurídico nacional, incidió, como ha señalado la Abogada General en los puntos 53 y 57 de sus conclusiones, en situaciones consolidadas con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Directiva.
56. (…) la validez de una disposición del Derecho de la Unión no puede depender de la situación del Derecho nacional. No obstante, cuando el legislador de la Unión permite primero a los Estados miembros determinar el reparto de los costes correspondientes a la gestión de los residuos derivados de determinados productos y decide, posteriormente, establecer una norma en virtud de la cual dichos costes deben ser soportados, en todos los Estados miembros, por los productores, incluso en relación con los productos que estos ya habían introducido en el mercado en un momento en que la citada legislación anterior de la Unión estaba en vigor, debe considerarse que dicha norma se aplica retroactivamente, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 47 de la presente sentencia y puede, por tanto violar el principio de seguridad jurídica.
59. (….) la aplicación retroactiva de una norma puede justificarse cuando lo exija un fin de interés general y se respete debidamente la confianza legítima de los interesados, es preciso señalar que, en el caso de autos, la aplicación retroactiva del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2012/19 sería contraria al objetivo enunciado en el considerando 12 de dicha Directiva de incitar a los productores para que tengan plenamente en cuenta y faciliten, al diseñar sus productos, la reparación y la posible actualización, así como la reutilización, el desmontaje y el reciclado de estos. En efecto, como ha alegado el Gobierno alemán en sus respuestas a las preguntas del Tribunal de Justicia para ser respondidas por escrito, parece difícil alcanzar tal objetivo cuando los productores no pudieron prever, al diseñar los paneles fotovoltaicos, que posteriormente se les obligaría a aportar la financiación de los costes correspondientes a la gestión de los residuos derivados de dichos paneles.
60. No puede desvirtuar el razonamiento expuesto en los apartados 47 a 59 de la presente sentencia el hecho, señalado por el Parlamento, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión en sus respuestas a las preguntas del Tribunal de Justicia para ser respondidas por escrito, de que, conforme al artículo 13 de la Directiva 2002/96, los paneles fotovoltaicos podían incluirse eventualmente en el anexo I B de dicha Directiva, en el contexto de las modificaciones necesarias para adaptar al progreso científico y técnico el artículo 7, apartado 3, de esa Directiva, relativo al cálculo de los objetivos de valorización de los RAEE que los productores estaban obligados a alcanzar. Es cierto que dicha disposición anunciaba, desde el año 2002, que los productores de paneles fotovoltaicos podrían tener que soportar los costes correspondientes a la gestión de los residuos derivados de los paneles introducidos en el mercado a partir de una fecha futura que se determinaría, en su caso, en una nueva Directiva. Sin embargo, esta disposición no puede fundamentar la conclusión de que dichos productores debían contar con que se les impondría la obligación de financiar los costes correspondientes a la gestión de los residuos derivados de los AEE, tal y como la establece el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2012/19, para los paneles fotovoltaicos ya introducidos en el mercado entre el 13 de agosto de 2005 y el 13 de agosto de 2012.
64. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que el hecho de que la normativa de un Estado miembro, contraria a una directiva de la Unión, haya sido adoptada antes de la adopción de esa directiva influye en la apreciación de los requisitos de la responsabilidad de ese Estado miembro por los daños causados a un particular como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión.
69. En este contexto, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, en el Derecho de la Unión, se reconoce un derecho a indemnización cuando se cumplen tres requisitos, a saber, que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que la violación esté suficientemente caracterizada y, por último, que exista una relación directa entre la infracción de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las víctimas (sentencias de 5 de marzo de 1996, Brasserie du pêcheur y Factortame, C‑46/93 y C‑48/93, apartado 51, y de 8 de julio de 2021, Koleje Mazowieckie, C‑120/20, apartado 61).
75. (…) según una jurisprudencia igualmente reiterada, que, durante el período de transposición de una directiva, los Estados miembros destinatarios deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha directiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, apartado 45, y de 13 de noviembre de 2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, C‑2/18, apartado 55).
76. En el presente asunto, el artículo 37p de la Ley sobre los residuos se aprobó antes incluso de que esta Directiva fuera adoptada y publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea, de modo que el plazo de transposición aún no había comenzado a correr, y antes incluso de que dicha Directiva pudiera producir efectos jurídicos respecto de los Estados miembros destinatarios de la misma.
77. Por lo tanto, no cabe reprochar a la República Checa haber actuado sin observar la jurisprudencia recordada en el apartado 75 de la presente sentencia.
78. De ello se deduce que la introducción en la Ley sobre los residuos, con más de un mes de antelación respecto de la adopción de la Directiva 2012/19, del artículo 37p, que establece la responsabilidad de los usuarios respecto a la financiación de los costes correspondientes a la gestión de los residuos derivados de paneles fotovoltaicos introducidos en el mercado a más tardar el 1 de enero de 2013, no puede constituir, como tal, una violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión.
Comentarios del Autor:
Además de concluir que los paneles solares son RAEEs al final de su vida útil, el TJUE señala la invalidez del artículo 13.1 de la Directiva RAEEs en la medida en que impone a los productores la financiación de los costes correspondientes a la gestión de los residuos derivados de paneles fotovoltaicos introducidos en el mercado entre el 13 de agosto de 2005 y el 13 de agosto de 2012, dado que los productores de los paneles fotovoltaicos no pudieron prever, al diseñar los paneles, que posteriormente se les obligaría a adoptar la financiación de los costes correspondientes a la gestión de los residuos derivados de dichos paneles.
Por consiguiente, lo que sí debe quedar claro es que a partir de esa fecha es contraria a la Directiva una normativa nacional que imponga a los usuarios de paneles fotovoltaicos, y no a los productores de dichos paneles, la financiación de los costes de gestión de los residuos derivados de los paneles, ya que a partir de 2012 es imputable a los productores, no a los usuarios. Esto significa que el actual titular de aquellos paneles instalados antes de 2012 deberá asumir el coste de su gestión, es decir, la responsabilidad ampliada del productor es a partir de la citada fecha.
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