Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea, de 16 de junio de 2021, que desestima el recurso interpuesto contra el sistema de asignación de cuotas de comercialización de Hidrofluorocarburos (HFC) establecido en el Reglamento (UE) 517/2014, sobre los gases fluorados de efecto invernadero (art. 16)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal General de la Unión Europea, Sala Primera, asunto T-126/19, ECLI:EU:T:2021:360
Temas Clave: Emisiones de gases de efecto invernadero. Gases fluorados de efecto invernadero. Hidrofluorocarburos (HFC). Cuotas de comercialización. Sistema de asignación
Resumen:
Una empresa de Polonia, inscrita desde 2014 en el registro electrónico de cuotas de comercialización de HFC como «nuevo operador», impugnó ante el Tribunal General la decisión de la Comisión que le asignó las cuotas para 2019 (en concreto, 4 096 toneladas equivalentes de HFC, de las 207 433 que declaró necesitar) así como el art. 16. 2 del Reglamento (UE) 517/2014, sobre los gases fluorados de efecto invernadero, que establece el sistema de asignación de las cuotas (excepción de ilegalidad conforme al art. 277 TFUE).
La demandante no participó en el citado mercado en el período 2009 y 2012, por lo que, conforme al citado art. 16. 2 del Reglamento, las cuotas de comercialización de dichas sustancias se le asignan basándose exclusivamente de las declaraciones anuales que presenta a la Comisión, a diferencia de lo ocurrido con las empresas que participaron en dicha fase.
La demandante alegó que el sistema de asignación de cuotas establecido por el Reglamento europeo vulnera el principio de no discriminación, pues perjudica a los nuevos entrantes respecto de las empresas históricas, y no está debidamente motivado.
Destacamos los siguientes extractos:
49 En lo atinente a la alegación de la demandante relativa a un trato discriminatorio de los nuevos entrantes frente a las empresas históricas, se ha de recordar que la vulneración del principio de igualdad de trato a causa de un trato diferente presupone que las situaciones en cuestión son comparables, habida cuenta del conjunto de elementos que las caracterizan (sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartado 25).
63 (…) a la vista de cuanto antecede, las empresas históricas y los nuevos entrantes reciben un trato diferente.
64 A este respecto, por un lado, conviene recordar que, en virtud del artículo 16, apartado 1, del Reglamento n.º 517/2014, en relación con los anexos V y VI, punto 1, de este, todas las empresas históricas recibieron, durante el primer período trienal, una cantidad de cuotas que representaba el 89 % de la cantidad máxima de HFC que podía comercializarse en la Unión cada año, mientras que los nuevos entrantes, en su totalidad, solo recibieron durante ese período el 11 % de la referida cantidad.
67 En cuarto lugar, contrariamente a lo que sostienen la Comisión, el Consejo y el Parlamento, las empresas históricas y los nuevos entrantes se hallan en una situación comparable respecto del objeto del Reglamento n.º 517/2014.
72 En efecto, tanto las empresas históricas como los nuevos entrantes necesitan cuotas para la comercialización de HFC.
73 Además, el efecto de las emisiones de gases de efecto invernadero en el clima es el mismo, independientemente de si la comercialización de HFC causante de tales emisiones la realiza una empresa histórica o un nuevo entrante.
80 Por cuanto antecede, procede declarar que las empresas históricas y los nuevos entrantes, no obstante hallarse en situaciones comparables respecto del objeto y del objetivo del Reglamento n.º 517/2014, reciben un trato diferente.
– Sobre la existencia de una desventaja resultante de un trato diferente de situaciones comparables
81 Según la jurisprudencia, para que pueda achacarse al legislador de la Unión haber vulnerado el principio de igualdad de trato, es necesario que este haya tratado de manera diferente situaciones comparables, dando lugar a una desventaja para determinadas personas respecto de otras (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartado 39 y jurisprudencia citada).
84 Según la demandante, el trato diferente de las empresas históricas y de los nuevos entrantes es arbitrario y no está justificado en absoluto. En este contexto, reprocha en particular al legislador haber adoptado el criterio clave para el reparto de las cuotas sin un análisis suficiente de los datos o, en cualquier caso, no haber expuesto los datos en cuestión. Para la demandante, el sistema establecido conduce en la práctica a una «enorme desproporción» en la asignación de cuotas. La demandante sostiene que, además, la discriminación se ve agravada por el aumento del número de nuevos entrantes, por cuanto las empresas históricas pueden obtener ingresos considerables de la venta de sus cuotas y obtener también cuotas a partir de la reserva.
86 Una diferencia de trato está justificada cuando se basa en un criterio objetivo y razonable, es decir, cuando está en relación con un fin legalmente admisible perseguido por la legislación en cuestión, y esta diferencia es proporcionada al objetivo perseguido por dicho trato (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartado 47 y jurisprudencia citada).
87 Al tratarse en este caso de un acto legislativo, procede recordar que corresponde al legislador de la Unión acreditar la existencia de criterios objetivos expuestos como justificación y aportar al juez de la Unión los datos necesarios para que este pueda verificar la existencia de dichos criterios (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartado 48 y jurisprudencia citada).
88 La jurisprudencia reconoce al legislador de la Unión, en el ejercicio de las competencias que se le confieren, una amplia facultad de apreciación cuando su acción implica tomar decisiones de naturaleza política, económica y social, y cuando debe realizar apreciaciones y evaluaciones complejas. Además, cuando ha de reestructurar o crear un sistema complejo, puede recurrir a un enfoque por etapas y proceder, en particular, en función de la experiencia adquirida (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartado 57 y jurisprudencia citada).
89 No obstante, incluso con esta facultad, el legislador de la Unión está obligado a basar su elección en criterios objetivos y apropiados en relación con la finalidad perseguida por la legislación en cuestión, teniendo en cuenta todos los elementos de hecho, así como los datos técnicos y científicos disponibles en el momento de adoptar el acto de que se trate (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartado 58 y jurisprudencia citada).
90 A este respecto, conviene advertir que la amplia facultad de apreciación del legislador de la Unión, que implica un control judicial limitado de su ejercicio, no se aplica exclusivamente a la naturaleza y al alcance de las disposiciones que hay que adoptar, sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base (véase la sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo, C‑482/17, EU:C:2019:1035, apartado 78 y jurisprudencia citada).
91 Tal control judicial, aunque sea de alcance limitado, requiere que las instituciones de la Unión de las que emane el acto controvertido puedan demostrar ante el juez de la Unión que el acto fue adoptado mediante un ejercicio efectivo de su facultad de apreciación, el cual supone la toma en consideración de todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que se haya pretendido regular mediante el acto en cuestión. De lo anterior resulta que dichas instituciones deben estar en condiciones, cuando menos, de aportar y exponer de manera clara e inequívoca los datos de base que debieron tenerse en cuenta para fundamentar las medidas del referido acto que son objeto de impugnación y de los que dependía el ejercicio de su facultad de apreciación (véase la sentencia de 3 de diciembre de 2019, República Checa/Parlamento y Consejo, C‑482/17, EU:C:2019:1035, apartado 81 y jurisprudencia citada).
92 Finalmente, en el ejercicio de su facultad de apreciación, el legislador de la Unión, además del objetivo principal, debe tener plenamente en cuenta los intereses que concurran. En lo que atañe al examen de los imperativos relacionados con las distintas medidas posibles, procede señalar que, si bien la importancia de los objetivos perseguidos puede justificar consecuencias económicas negativas para determinados operadores, aunque estas sean considerables, el ejercicio de la facultad de apreciación del legislador de la Unión no ha de producir resultados manifiestamente menos adecuados que los derivados de otras medidas igualmente apropiadas para estos objetivos (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartado 59 y jurisprudencia citada).
96 De la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de noviembre de 2012, sobre los gases fluorados de efecto invernadero [COM/2012/643 final — 2012/0305 (COD); en lo sucesivo «Propuesta de Reglamento»] se desprende que la Comisión se basó en el documento de trabajo de 7 de noviembre de 2012 elaborado por sus servicios [Impact Assessment — Review of Regulation [EC] n.º 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases [Evaluación de impacto — Revisión del Reglamento (CE) n.º 842/2006] SWD[2012] 364 final; en lo sucesivo, «evaluación de impacto»], que acompañaba a dicha Propuesta.
97 Como se expone en el punto 2 de la evaluación de impacto, y se indica en el punto 2 de la Propuesta de Reglamento, la Comisión reunió gran cantidad de datos técnicos procedentes de un elevado número de estudios especializados y, en particular, de un estudio preparatorio detallado con vistas a la revisión del Reglamento n.º 842/2006. Se instó a un grupo de expertos compuesto por 47 miembros representantes de diversos sectores industriales, Estados miembros y organizaciones no gubernamentales (ONG) a que facilitaran orientaciones y datos técnicos para dicho estudio. El Centro Común de Investigación realizó también un análisis macroeconómico de las opciones estratégicas.
100 Las razones que llevaron al legislador a asignar, por principio, las cuotas en función de la cantidad de HFC comercializada en el pasado constan, en particular, en las páginas 164 a 166 de la evaluación de impacto.
103 A continuación, por lo que respecta a la elección del legislador, de la evaluación de impacto se deduce además que este, tras examinar las opciones de una asignación de cuotas basada en las solicitudes y una asignación de cuotas en función de las emisiones históricas, optó por aplicar, en principio, la segunda solución.
104 A este respecto, como se desprende igualmente de la evaluación de impacto, el legislador hace referencia a la experiencia adquirida en el marco del sistema de cuotas establecido para las sustancias que agotan la capa de ozono. En efecto, tal sistema ponía de manifiesto que algunas empresas tendían a exagerar sus necesidades en sus declaraciones, en perjuicio de las que presentaban declaraciones más realistas. De esta manera, se consideró que una «práctica generalizada de sobredeclaración» podía perturbar el buen funcionamiento del sistema de asignación de cuotas.
108 De cuanto antecede se colige que las alegaciones de la demandante no pueden prosperar.
111 Por ello, procede concluir que la elección del legislador de operar una diferenciación entre las empresas históricas y los nuevos entrantes se basa en la consideración de los datos pertinentes, y que el tratamiento diferente se funda en criterios objetivos y apropiados para garantizar el buen funcionamiento del sistema de asignación de cuotas, así como para garantizar a los nuevos entrantes un acceso suficiente al mercado.
141 Pues bien, por un lado, como se desprende del apartado 111 de la presente sentencia, la demandante no ha logrado desvirtuar el hecho de que el sistema de asignación de cuotas instaurado por el Reglamento n.º 517/2014 es el resultado de una elección del legislador apoyada en criterios objetivos y apropiados.
142 Por otro lado, la demandante, aparte de afirmar sin fundamento que el legislador debería haber establecido un sistema idéntico al del mercado de los derechos de emisión de CO2, no ha intentado demostrar que el legislador dispusiera de la facultad de adoptar medidas alternativas menos rigurosas, pero igualmente eficaces, como prueba de la supuesta extralimitación de su amplio margen de apreciación.
– Sobre el motivo basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
146 Mediante su segundo motivo, la demandante sostiene que el legislador no motivó debidamente las normas de asignación de cuotas de HFC.
147 Tal motivo, totalmente infundado, no puede prosperar.
148 Según reiterada jurisprudencia, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véase la sentencia de 12 de septiembre de 2017, Anagnostakis/Comisión, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, apartado 28 y jurisprudencia citada).
149 De igual forma, la exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias del caso concreto. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, puesto que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con su tenor, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase la sentencia de 12 de septiembre de 2017, Anagnostakis/Comisión, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, apartado 29 y jurisprudencia citada).
150 Conforme a otra jurisprudencia reiterada, el alcance de la obligación de motivación depende de la naturaleza del acto de que se trate y, cuando se trate de actos destinados a una aplicación general, puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar. En este contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado, en particular, que, si el acto impugnado pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que adopta [véase la sentencia de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo (Cuota de pesca del pez espada del Mediterráneo), C‑611/17, EU:C:2019:332, apartado 42 y jurisprudencia citada].
151 Cabe añadir que, según la jurisprudencia, los elementos que contiene una evaluación de impacto pueden ser tenidos en cuenta a la hora de apreciar si el autor del acto cumplió su obligación de motivación (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de mayo de 2016, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑358/14, EU:C:2016:323, apartados 123 y 124, y de 22 de noviembre de 2018, Swedish Match, C‑151/17, EU:C:2018:938, apartado 80).
152 En cambio, no se ha de olvidar que, cuando las instituciones de la Unión disponen de una amplia facultad de apreciación y, en particular, cuando han de tomar decisiones de naturaleza esencialmente política y realizar apreciaciones complejas, el control jurisdiccional de las apreciaciones que subyacen tras el ejercicio de esa facultad consiste en comprobar que no exista error manifiesto (véase la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Puppinck y otros/Comisión, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, apartado 95 y jurisprudencia citada).
153 Si bien la amplia facultad de apreciación de las instituciones es objeto de un control jurisdiccional limitado, destinado a comprobar, en particular, el carácter suficiente de la motivación y la inexistencia de error manifiesto de apreciación (sentencia de 19 de diciembre de 2019, Puppinck y otros/Comisión, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, apartado 96), ese control limitado de la motivación debe ser no obstante efectivo.
154 En el caso de autos, por lo que se refiere al trato diferente de los operadores económicos respecto de la asignación de cuotas, procede señalar que tanto los motivos que llevaron al legislador a establecer la asignación de cuotas de HFC en función de las emisiones históricas como los relativos al criterio clave para el reparto de las cantidades disponibles se deducen de los considerandos 15 y 16 del Reglamento n.º 517/2014 y de la evaluación de impacto. En efecto, como se ha recordado en los apartados 100 a 107 de la presente sentencia, las páginas 164 a 166 de la evaluación de impacto exponen las razones por las que el legislador eligió un sistema basado en la asignación de cuotas en función de las emisiones históricas, completada con una asignación de cuotas previa petición de los nuevos entrantes.
Comentario de la Autora:
El Tribunal General se pronuncia por primera vez sobre el sistema de asignación de las cuotas de comercialización de HFC establecido en la Unión Europea. La Sentencia reconoce, al igual que ocurrió con el sistema europeo de comercio de emisiones gases con efecto invernadero, que el legislador europeo dispone un amplísimo margen de apreciación para configurar este instrumento de lucha contra el cambio climático y que el control judicial de esta potestad legislativa es limitado pero fiscaliza exhaustivamente si, en este caso, el legislador analizó debidamente la situación y tuvo en cuenta sus repercusiones para los operadores afectados antes de adoptar su decisión (en este caso, los nuevos entrantes).
Debe destacarse el importante papel que ha jugado la evaluación de impacto normativo que realizó la Comisión en el procedimiento de aprobación del Reglamento en la fiscalización de su legalidad, tanto para descartar la arbitrariedad de la opción elegida por el legislador para asignar las cuotas decrecientes de comercialización de HFC de los operadores como de su motivación.
Enlace web: Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea, de 16 de junio de 2021, asunto T-126/19
