Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda), de 15 de diciembre de 2021, relativa a la inadmisión por parte de la Comisión de una solicitud de revisión relacionada con una denuncia contra los Países Bajos por incumplimiento de la Directiva de la calidad del aire
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal General de la Unión Europea, asunto T569/20, ECLI:EU:T:2021:892
Temas clave: Aarhus. Inadmisión. Acto administrativo. Reglamento Aarhus. Acceso a la justicia.
Resumen:
La organización ecologista denuncia a los Países Bajos al entender que el control y de la apreciación de la calidad del aire alrededor de la carretera regional N 65 era contraria a la Directiva 2008/50/CE con base en que la Comisión interpretaba erróneamente la disposición según la cual las mediciones de evaluación de la calidad del aire ambiente no debían efectuarse a una distancia superior a 10 metros del borde de la acera. La Comisión inadmite la denuncia al entender que el demandante no había aportado ningún elemento nuevo pertinente que pudiera justificar la incoación de un procedimiento por incumplimiento contra el Reino de los Países Bajos. A pesar de ello, el demandante presentó una solicitud de revisión interna con arreglo a las disposiciones del Convenio de Aarhus, pero la Comisión desestimó por inadmisibilidad la solicitud de revisión interna de la decisión de dar por concluido el procedimiento de denuncia al entender que no constituía un «acto administrativo» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento de Aarhus ni una «omisión administrativa» en el sentido de la letra h) de dicha disposición.
En concreto, la organización demandante solicita al Tribunal General que anule la decisión impugnada, devuelva el expediente a la Comisión para que esta declare su admisibilidad y resuelva sobre el fondo y condene en costas a la Comisión.
Destacamos los siguientes extractos:
33. En primer lugar, procede examinar si la Comisión actuaba en su calidad de instancia de revisión administrativa con arreglo al procedimiento por incumplimiento previsto en el artículo 258 TFUE cuando, mediante el escrito de 30 de enero de 2020, dio por concluido sin ulterior trámite el expediente de la denuncia del demandante y, por tanto, si, en virtud del artículo 2, apartado 2, letra b), del Reglamento de Aarhus, dicho escrito no constituía un acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento de Aarhus.
34. En su denuncia, el demandante sostenía que el Reino de los Países Bajos había incumplido la Directiva 2008/50 y, en particular, su anexo III (sobre la evaluación de la calidad del aire y la ubicación de puntos de muestreo para medirla), al entender que el modo de medición de los valores límite fijados por dicha Directiva entraba en contradicción con lo dispuesto en ella.
36. Las circunstancias que se han recordado llevan a considerar que la decisión de la Comisión de archivar la denuncia del demandante debe entenderse claramente como expresión de la negativa de la Comisión a incoar un procedimiento en virtud del artículo 258 TFUE contra el Reino de los Países Bajos por el supuesto incumplimiento de las obligaciones que incumben a dicho Estado miembro en virtud del Derecho de la Unión.
37. Por otra parte, esta interpretación se ve confirmada tanto por el hecho de que la decisión de archivar la denuncia se adoptara para dar por concluido el procedimiento CHAP(2019) 2512, a saber, un procedimiento destinado a la tramitación de solicitudes de investigación y denuncias recibidas por la Comisión en relación con incumplimientos del Derecho de la Unión por parte de Estados miembros, como por diversas menciones explícitas en ese sentido que hizo la Comisión en su escrito de 30 de enero de 2020.
44. Cierto es que, como ha subrayado el demandante, aparte de la incoación de un procedimiento EU Pilot o un procedimiento por incumplimiento, o del archivo del expediente de la denuncia, el procedimiento CHAP podría asimismo llevar a otros mecanismos de resolución de problemas y que, así pues, dicho procedimiento permitiría evitar un procedimiento por incumplimiento contra el Estado miembro de que se trate.
45. No obstante, por una parte, debe subrayarse que esos mecanismos posibles de resolución de problemas, por eficaces que sean, son de carácter informal y que el recurso a ellos queda sujeto a la discrecionalidad de la Comisión. Si esta no está satisfecha con el rumbo de las conversaciones celebradas en este marco, siempre puede reanudar el procedimiento oficial. Ahora bien, si se instruye un procedimiento oficial, este desembocará ineludiblemente en el archivo del expediente de la denuncia, la incoación de un expediente EU Pilot o la tramitación de un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE.
46. Por otra parte, la gran similitud entre el procedimiento CHAP y el procedimiento EU Pilot se traduce también en el hecho de que ambos permitan, además de iniciar un procedimiento por incumplimiento contra un Estado miembro, evitar la tramitación de tal procedimiento.
47. Por tanto, procede considerar que, al igual que el procedimiento EU Pilot, el procedimiento CHAP que inició el demandante estaba indisociablemente vinculado a un procedimiento por incumplimiento.
48. En segundo lugar, habida cuenta de que el procedimiento de denuncia iniciado por el demandante constituía la primera etapa de un procedimiento que podía llevar a la Comisión a incoar el procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE y de que, por tanto, la Comisión actuaba en su calidad de instancia de revisión administrativa con arreglo al procedimiento por incumplimiento, el escrito de 30 de enero de 2020 —que informaba al demandante de que decidía dar por concluido sin ulterior trámite el expediente de la denuncia— no podía constituir un acto administrativo revisable con arreglo al artículo 10 del Reglamento de Aarhus. En efecto, el artículo 2, apartado 2, letra b), de dicho Reglamento excluye claramente ese acto del concepto de acto administrativo definido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de ese mismo Reglamento.
49. Así pues, y contrariamente a lo que sostiene el demandante, su solicitud de revisión no estaba comprendida en el ámbito de aplicación material de una solicitud formulada con arreglo al artículo 10 del Reglamento de Aarhus, ya que ese ámbito está limitado por el artículo 2, apartado 2, del mismo Reglamento.
50. Por lo tanto, la Comisión actuó con acierto al desestimar por inadmisibilidad la solicitud de revisión interna, con arreglo al artículo 10 del Reglamento de Aarhus, de la decisión de dar por concluido el procedimiento de denuncia CHAP(2019) 2512.
59. (…) es preciso recordar que el procedimiento de revisión interna del artículo 10 del Reglamento de Aarhus tiene por objeto facilitar el acceso a la justicia a las organizaciones no gubernamentales —puesto que no están obligadas a invocar la vulneración de un derecho ni un interés suficiente para poder ejercer tal derecho de conformidad con el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto— y que, por lo tanto, ese Reglamento supone reconocer a dichos grupos la condición de destinatarios (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas en los asuntos acumulados Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C-401/12 P a C-403/12 P, EU:C:2014:310, punto 124, y del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto TestBioTech y otros/Comisión, C-82/17 P, EU:C:2018:837, punto 36).
60. Por tanto, el procedimiento de revisión interna establecido en el artículo 10 del Reglamento de Aarhus no tiene por objeto permitir la interposición de un recurso contra medidas que, por razones ajenas a la falta de legitimación activa de las organizaciones no gubernamentales, no podrían ser impugnadas con arreglo al artículo 263 TFUE.
62. En la segunda parte, el demandante formula, con carácter subsidiario, una excepción de ilegalidad contra los artículos 2, apartado 2, letra b), y 10 del Reglamento de Aarhus, en la medida en que alega que estas disposiciones no constituyen una aplicación íntegra de las obligaciones derivadas del artículo 9, apartado 3, en relación con el artículo 1, del Convenio de Aarhus, y alega la infracción del artículo 216 TFUE.
70. En efecto, según la jurisprudencia, las disposiciones de un acuerdo internacional del que sea parte la Unión solo pueden invocarse en apoyo de un recurso de anulación contra un acto de Derecho derivado de la Unión o de una excepción basada en la ilegalidad de tal acto si la naturaleza y el sistema del acuerdo no se oponen a ello y si dichas disposiciones son, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas (sentencias de 3 de junio de 2008, Intertanko y otros, C-308/06, EU:C:2008:312, apartado 45; de 9 de septiembre de 2008, FIAMM y otros/Consejo y Comisión, C-120/06 P y C-121/06 P, EU:C:2008:476, apartado 110, y de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros, C-366/10, EU:C:2011:864, apartado 54).
71. El Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no contenía ninguna obligación incondicional y suficientemente precisa que determinara directamente la situación jurídica de los particulares (sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, EU:C:2011:125, apartado 45). En efecto, ha considerado que, dado que solamente «los miembros del público que [reunieran] los eventuales criterios previstos por [el] derecho interno» son titulares de los derechos previstos en el citado artículo 9, apartado 3, tal disposición se subordinaba, en su ejecución o en sus efectos, a la adopción de un acto ulterior (sentencia de 13 de enero de 2015, Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C-401/12 P a C-403/12 P, EU:C:2015:4, apartado 55).
72. Por tanto, el Tribunal de Justicia ha concluido que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en el que se basaba el artículo 10, apartado 1, del Reglamento de Aarhus, no podía ser invocado a efectos de apreciar la legalidad de esta última disposición (sentencia de 13 de enero de 2015, Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C-401/12 P a C-403/12 P, EU:C:2015:4, apartado 61). Esta solución ha sido recordada en varias ocasiones por el Tribunal General (sentencias de 15 de diciembre de 2016, TestBioTech y otros/Comisión, T-177/13, no publicada, EU:T:2016:736, apartado 50, y de 14 de marzo de 2018, TestBioTech/Comisión, T-33/16, EU:T:2018:135, apartado 88).
74. De lo anterior se desprende que a efectos de la apreciación de la legalidad del artículo 10 del Reglamento de Aarhus no puede invocarse lo dispuesto en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.
75. De ello se deduce que debe desestimarse por infundada la imputación basada en la ilegalidad de los artículos 2, apartado 2, letra b), y 10 del Reglamento de Aarhus en relación con el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.
76. Ninguno de los argumentos del demandante puede poner en tela de juicio esa conclusión.
En el marco del segundo motivo, dividido en cuatro partes, el demandante sostiene que la Comisión infringió el artículo 5 del Convenio de Aarhus, los artículos 2 y 8 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, los artículos 2 y 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, los artículos 3 TFUE, apartado 3, 9 TFUE, 168 TFUE, apartado 1, y 191 TFUE, apartados 1 y 2, y los artículos 6, 7 y 23 y los anexos III y XI, sección B, de la Directiva 2008/50.
91. Es preciso recordar que, mediante la decisión impugnada, la Comisión declaró la inadmisibilidad de la solicitud de revisión de la decisión de dar por concluido el procedimiento de denuncia CHAP(2019) 2512. El motivo de inadmisibilidad mencionado en la decisión impugnada se basa en que, al adoptar dicha decisión, la Comisión actuó en su calidad de instancia de revisión administrativa en el sentido del artículo 2, apartado 2, del Reglamento de Aarhus y en que, por tanto, esa decisión no constituía un acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento.
92. Por consiguiente, la decisión de dar por concluido el procedimiento de denuncia no conllevaba conclusiones definitivas sobre si el Reino de los Países Bajos había o no infringido la Directiva 2008/50. La decisión recogía exclusivamente la apreciación de la Comisión sobre la posibilidad o imposibilidad de iniciar un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE.
93. Pues bien, la argumentación desarrollada por el demandante en el marco del segundo motivo se fundamenta únicamente en alegaciones de fondo basadas en que el Reino de los Países Bajos y, por consiguiente, la Comisión infringieron los criterios de evaluación de la calidad del aire y el criterio de exposición e incumplieron la obligación de elaborar un plan de calidad del aire, todo ello previsto por la Directiva 2008/50, y vulneraron el derecho a la vida, consagrado en los artículos 2 y 8 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y en los artículos 2 y 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales, y el derecho a un alto nivel de protección de la salud humana, consagrado en los artículos 9 TFUE, 168 TFUE, apartado 1, y 191 TFUE, apartado 1.
Comentario del autor:
Sentencia más procesal que ambiental que versa sobre la negativa de la Comisión a admitir la solicitud de revisión de la decisión de dar por concluido el procedimiento de denuncia contra los Países Bajos por incumplimiento de la Directiva de calidad del aire. En la sentencia se desestiman todos los motivos del recurso, la consideración discutible de tal inadmisión como acto administrativo y la solicitud de anulación del artículo 10 del Reglamento Aarhus por entenderlo incompatible con el artículo 9.3 del Convenio de Aarhus. El Tribunal General concluye que a efectos de la apreciación de la legalidad del artículo 10 del Reglamento de Aarhus no puede invocarse lo dispuesto en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus en tanto que este artículo no contiene ninguna obligación incondicional y suficientemente precisa que determine directamente la situación jurídica de los particulares. Interpretación sin duda restrictiva del acceso a la justicia reconocido en el Convenio de Aarhus.
Enlace web: Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea, Sala Segunda, asunto T569/20, de 15 de diciembre de 2021
