Sentencia del Tribunal de Justicia, de 25 de junio de 2024 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 2010/75/UE, de emisiones industriales (arts. 1; 3; 8; 11; 12; 14; 18; 21; y 23) en conexión con el art. 191 TFUE (política ambiental) y la Carta de Derechos Fundamentales de la UE (arts. 35 – protección de la salud-; y 37- protección ambiental-)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación Legambiental (GIUV2013-142)
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Gran Sala, asunto C‑626/22, ECLI:EU:C:2024:542
Palabras clave: Emisiones industriales. Contaminación industrial. Salud humana. Valores límite de emisión. Mejores técnicas disponibles. Permiso. Revisión del permiso.
Resumen:
El Tribunal de Milán (Italia) suspendió el proceso que fiscalizaba sobre el mayor complejo siderúrgico de Europa (acería Ilva, en Tarento) y planteó varias cuestiones al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del Derecho europeo aplicable al caso (Directiva 2010/75, de emisiones industriales, en conexión con el art. 191 TFUE y los arts. 35 y 37 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea).
El litigio trae causa de la demanda colectiva interpuesta por numerosos ciudadanos de Tarento solicitando el cese, total o parcial, de la explotación de la instalación en aras de la protección de la salud, del derecho a la tranquilidad en el desarrollo de su vida y al clima de los demandantes. Hay que señalar que el funcionamiento de dicha instalación fue objeto de la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de 24 de enero de 2019, que declaró que la República italiana había vulnerado el art. 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (derecho a la inviolabilidad del domicilio, vertiente intimidad).
El Tribunal italiano plantea las siguientes cuestiones, sintéticamente expuestas, sobre la interpretación de la Directiva 2010/75, de emisiones industriales:
1º) Si dicha norma europea, interpretada a la luz del artículo 191 TFUE, obliga a los Esta-dos a garantizar que en el procedimiento de concesión o revisión de los permisos de las instalaciones afectadas se lleva a cabo una evaluación previa de las repercusiones de la actividad sobre el medio ambiente y sobre la salud de las personas.
2º) Si dicha norma obliga a las autoridades competentes para conceder o renovar el permiso de explotación previsto en dicha Directiva a considerar no solo las sustancias contaminantes previsibles según la naturaleza y el tipo de actividad industrial de que se trate sino también todas aquellas emisiones nocivas generadas por la instalación, incluidas las que no se evaluaron en el primigenio procedimiento de autorización.
3º) Si dicha norma se opone a una normativa nacional que ha permitido la prórroga reiterada del plazo de cumplimiento de las condiciones protectoras fijadas en el permiso de explotación de la instalación, pese a haberse puesto de manifiesto riesgos graves e importantes para la integridad ambiental y de la salud de las personas.
El Tribunal de Justicia responde afirmativamente a todas las cuestiones. En primer lugar, consagra la obligación de los Estados y de sus autoridades competentes de garantizar la evaluación previa, en los procedimientos de concesión y revisión de los permisos de las instalaciones afectadas, de sus repercusiones ambientales y en la salud humana. En segundo lugar, deben considerarse, en las revisiones de la autorización, todas aquellas sustancias cuyas emisiones reconocidas científicamente como nocivas, aunque no se hubieran evaluado en el procedimiento de autorización inicial de esa instalación. Por último, el Alto Tribunal considera contraria al Derecho europeo, una normativa nacional que haya permitido prorrogar el plazo concedido al operador de una instalación afectada por dicha Directiva para cumplir las condiciones fijadas el permiso de explotación pese a haberse constatado riesgos graves e importantes para la integridad ambiental y de la salud de las personas aso-ciados a su funcionamiento. Es más, considera que, en tal caso, debería suspenderse el funcionamiento de la instalación.
Destacamos los siguientes extractos:
67. Con carácter preliminar, es preciso observar que la Directiva 2010/75 se adoptó con base en el artículo 192 TFUE, apartado 1, relativo a las acciones que la Unión debe emprender en el ámbito del medio ambiente para la realización de los objetivos fijados en el artículo 191 TFUE. Este último artículo dispone, en su apartado 1, guiones primero y segundo, que la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente contribuirá a alcanzar los objetivos de conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente, así como de protección de la salud de las personas. En virtud del artículo 191 TFUE apartado 2, la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión.
70. De este modo, las normas establecidas por la Directiva 2010/75 son la concreción de las obligaciones de la Unión en materia de protección del medio ambiente y de la salud de las personas que se derivan, en particular, del artículo 191 TFUE, apartados 1 y 2.
71. A este respecto, procede recordar, por una parte, que el artículo 35 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») establece que, al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Unión, se garantizará un alto nivel de protección de la salud humana. Por otra parte, con arreglo al artículo 37 de la Carta, en las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad.
72. Habida cuenta del estrecho vínculo existente entre la protección del medio ambiente y la de la salud humana, la Directiva 2010/75 pretende facilitar no solo la aplicación del artículo 37 de la Carta, como se indica en el considerando 45 de dicha Directiva, sino también la del artículo 35, ya que un nivel elevado de protección de la salud humana no puede alcanzarse sin un nivel elevado de protección del medio ambiente, conforme al principio de desarrollo sostenible. De este modo, la Directiva 2010/75 contribuye a la salvaguardia del derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar, mencionado en el considerando 27 de dicha Directiva.
81. El artículo 11, letra b), de la Directiva 2010/75 establece que los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, en el marco de la explotación de una instalación, se apliquen las MTD. A este respecto, procede señalar que el artículo 3, punto 10, de esta Directiva define el concepto de «[MTD]» como la fase más eficaz y avanzada de desarrollo de las actividades y de sus modalidades de explotación, que demuestren la capacidad práctica de determinadas técnicas para constituir la base de los valores límite de emisión y otras condiciones del permiso destinadas a evitar o, cuando ello no sea practicable, reducir las emisiones y el impacto «en el conjunto» del medio ambiente.
85. Por lo que respecta, en segundo lugar, a la revisión de un permiso, el artículo 21, apartado 5, letra a), de la Directiva 2010/75 dispone, en particular, que estas condiciones se revisarán cuando la «contaminación» producida por la instalación de que se trate sea de tal importancia que haga necesario revisar los valores límite de emisión vigentes indicados en el permiso de explotación de esa instalación o incluir nuevos valores límite de emisión.
86. Como ha alegado la Comisión Europea, la periodicidad de la revisión del permiso en cuestión debe adaptarse a la extensión y a la naturaleza de la instalación. En su opinión, del considerando 2 de la Directiva 2010/75 se desprende que conviene tener en cuenta, en particular, las especificidades locales del lugar en el que se desarrolla la actividad industrial. Así sucede, en particular, si esta actividad se realiza cerca de viviendas.
88. Pues bien, el artículo 3, punto 2, de la Directiva 2010/75 define este concepto como la introducción en el aire, el agua o el suelo de sustancias que pueden ser perjudiciales tanto para la salud humana como para la calidad del medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de marzo de 2023, Sdruzhenie Za Zemyata — dostap do pravosadie y otros, C‑375/21, EU:C:2023:173, apartado 48).
89. De ello se desprende que, a efectos de la aplicación de la Directiva 2010/75, dicho concepto incluye los daños causados o que puedan causarse tanto al medio ambiente como a la salud humana.
90. Esta definición amplia confirma el estrecho vínculo, puesto de relieve en los apartados 67 a 72 de la presente sentencia, que existe, en particular en el contexto de esta Directiva, entre la protección de la calidad del medio ambiente y la de la salud humana.
93. El análisis anterior coincide, por otra parte, con el del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), que, por lo que respecta precisamente a la contaminación ligada a la explotación de la fábrica Ilva, se basó, para declarar la existencia de una infracción del artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, en estudios científicos que ponen de manifiesto los efectos contaminantes de las emisiones de esta planta tanto sobre el medio ambiente como sobre la salud de las personas (TEDH, sentencia de 24 de enero de 2019, Cordella y otros c. Italia, CE:ECHR:2019:0124JUD005441413, §§ 163 y 172).
94. De las consideraciones anteriores se desprende que, contrariamente a lo que alega el Gobierno italiano, el titular de una instalación comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2010/75 debe facilitar en la solicitud de permiso, en particular, la información adecuada sobre las emisiones procedentes de su instalación, así como garantizar, durante todo el período de funcionamiento de la instalación, el cumplimiento de las obligaciones fundamentales que le incumben en virtud de dicha Directiva y de las medidas previstas a este respecto, mediante una evaluación continua de los efectos de las actividades de la instalación tanto sobre el medio ambiente como sobre la salud humana.
104. No obstante, de los apartados 67 a 95 de la presente sentencia se desprende que la evaluación de las repercusiones de la actividad de una instalación sobre la salud humana, como la prevista en el artículo 1 bis, apartado 1, del Decreto-ley n.º 207/2012, debe formar parte integrante de los procedimientos de concesión y de revisión del permiso de explotación de dicha instalación y constituir un requisito previo para la expedición o la revisión de dicho permiso. En particular, esta evaluación debe ser tenida en cuenta, de manera efectiva y en tiempo oportuno, por la autoridad competente para expedir o revisar el permiso. No puede depender de una facultad de solicitud que las autoridades sanitarias solo puedan ejercitar en las situaciones problemáticas más graves. Como señala el órgano jurisdiccional remitente, cuando tal evaluación ponga de manifiesto resultados que muestren el carácter inaceptable del peligro para la salud de una población numerosa expuesta a emisiones contaminantes, el permiso de que se trate debe revisarse en un breve plazo.
105. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que la Directiva 2010/75, a la luz del artículo 191 TFUE y de los artículos 35 y 37 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros están obligados a establecer que la evaluación previa de las repercusiones de la actividad de la instalación de que se trate, tanto sobre el medio ambiente como sobre la salud de las personas, debe formar parte integrante de los procedimientos de expedición y revisión de un permiso de explotación de la instalación con arreglo a dicha Directiva.
Segunda cuestión prejudicial
115. Por consiguiente, el titular de una instalación está obligado a proporcionar, en su solicitud de permiso de explotación de la instalación, información sobre la naturaleza, la cantidad y el efecto adverso potencial de las emisiones que pueda producir dicha instalación, con el fin de que las autoridades competentes puedan fijar valores límite relativos a esas emisiones, con la única excepción de aquellas que, por su naturaleza o su cantidad, no puedan constituir un riesgo para el medio ambiente o la salud humana.
116. Por lo que respecta, en segundo lugar, al procedimiento de revisión de un permiso, el artículo 21, apartado 5, letra a), de la Directiva 2010/75 dispone, en particular, que las condiciones del permiso se revisarán cuando la «contaminación producida por la instalación sea de tal importancia que haga necesario revisar los valores límite de emisión vigentes o incluir nuevos valores límite de emisión».
117. En consecuencia, debe considerarse que, contrariamente a lo que alegan Ilva y el Gobierno italiano, el procedimiento de revisión de un permiso no puede circunscribirse a fijar valores límite únicamente para las sustancias contaminantes cuya emisión era previsible y se tuvo en consideración en el procedimiento de autorización inicial, sin tener en cuenta también las emisiones de otras sustancias contaminantes efectivamente generadas por la instalación durante su explotación.
119. Procede añadir que, en el marco, en particular, de los procedimientos de revisión de un permiso de explotación de una instalación previstos por la Directiva 2010/75, es preciso, en cualquier caso, llevar a cabo una apreciación global que tenga en cuenta todas las fuentes de contaminantes y su efecto acumulado, de modo que se garantice que la suma de sus emisiones no dará lugar a que se superen los valores límite de calidad del aire definidos en la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (DO 2008, L 152, p. 1), en la versión resultante de la Directiva (UE) 2015/1480 de la Comisión, de 28 de agosto de 2015 (DO 2015, L 226, p. 4) (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de marzo de 2023, Sdruzhenie Za Zemyata — dostap do pravosadie y otros, C‑375/21, EU:C:2023:173, apartado 54).
120. En el litigio principal, y por lo que atañe, en particular, a las partículas PM10 y PM2,5, que, según el órgano jurisdiccional remitente, no fueron tenidas en cuenta para fijar valores límite de emisión al expedir la autorización ambiental integrada de 2011 a la fábrica Ilva, procede señalar que los valores límite fijados por la Directiva 2008/50, en su versión modificada por la Directiva 2015/1480, deben considerarse «normas de calidad medioambiental», en el sentido de los artículos 3, punto 6, y 18 de la Directiva 2010/75 (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de marzo de 2023, Sdruzhenie «Za Zemyata — dostap do pravo-sadie» y otros, C‑375/21, EU:C:2023:173, apartado 59).
Tercera cuestión prejudicial
127. Debe añadirse que, con arreglo al artículo 8, apartados 1 y 2, letras a) y b), de la Directiva 2010/75, en caso de infracción de los requisitos del permiso de explotación de una instalación, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para garantizar inmediatamente el cumplimiento de dichas condiciones. En particular, el titular de la instalación deberá tomar de inmediato las medidas necesarias para volver a asegurar que su instalación cumple dichas condiciones en el plazo más breve posible.
128. Además, como ya se ha recordado en el apartado 91 de la presente sentencia, cuando una infracción de tales requisitos suponga un peligro directo para la salud humana o pueda producir un efecto perjudicial inmediato sobre el medio ambiente, el artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2010/75 exige que se suspenda la explotación de dicha instalación.
131. En estas circunstancias, corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si las normas especiales adoptadas respecto de la fábrica Ilva tuvieron como efecto diferir de manera excesiva, más allá de dicho período transitorio, así como del plazo previsto en el artículo 21, apartado 3, de la Directiva 2010/75, la aplicación de las medidas necesarias para dar cumplimiento a la autorización ambiental integrada de 2011, habida cuenta del grado de gravedad de los daños al medio ambiente y a la salud humana que se han puesto de manifiesto.
132. En vista de las consideraciones anteriores, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que la Directiva 2010/75 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual el plazo concedido al operador de una instalación para cumplir las medidas de protección del medio ambiente y de la salud humana establecidas en el permiso de explotación de dicha instalación ha sido objeto de prórrogas reiteradas, pese a que se han puesto de manifiesto riesgos graves e importantes para la integridad del medio ambiente y de la salud de las personas. Cuando la actividad de la instalación en cuestión presenta tales peligros, el artículo 8, apartado 2, párrafo segundo, de dicha Directiva exige, en cualquier caso, que se suspenda el funcionamiento de la instalación.
Comentario de la Autora:
Son muchas las aportaciones de la Sentencia sobre la interpretación de la Directiva 2010/75, de emisiones industriales, sobre la que apenas hay jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Cabe destacar, aparte de las respuestas a las cuestiones planteadas, como la obligación de evaluar en el procedimiento de concesión y revisión de las autorizaciones el impacto de las instalaciones en la salud y el ambiente, la consagración, entre otros aspectos, de la amplitud de la definición de contaminación que contiene dicha norma y que incluye no solo la protección ambiental sino también la salud de las personas; la conclusión de que la periodicidad de las revisiones de los permisos debe adecuarse al tipo de instalación (tamaño y naturaleza) y a las circunstancias de ubicación; en particular, su proximidad a viviendas; la obligación de fijar valores límite de emisión en la autorización se proyecta sobre todas las sustancias, salvo aquéllas que no tengan efectos significativos en la salud o el ambiente; o las obligaciones de incluir, en la solicitud, información sobre todas las sustancias que vaya a emitir la instalación y tener en cuenta, en la revisión de las autorizaciones, las emisiones dañinas que no se evaluaron en la autorización primigenia.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 25 de junio de 2024, asunto C‑626/22
