Sentencia del Tribunal de Justicia, de 25 de abril de 2024 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 2000/60, marco de actuación en el ámbito de la política de aguas (arts. 4.1, letra a; 5 y anexo II; 8 y anexo V; y 11)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación Legambiental (GIUV2013-142)
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Segunda, asunto C‑301/22, ECLI:EU:C:2024:347
Palabras clave: Aguas. Lagos. Masa de agua superficial. Caracterización y clasificación. Proyectos. Deterioro.
Resumen:
El Tribunal Superior de Irlanda suspendió el proceso que fiscalizaba sobre la legalidad de la autorización concedida por la Agencia de Ordenación del Territorio para la ejecución de un proyecto de captación de agua dulce en un pequeño lago privado (0,083 km2) situado en la isla de Gorumna y planteó varias cuestiones al Tribunal de Justicia sobre la interpretación de la Directiva 2000/60, marco del agua. El litigio trae causa de la anulación inicial de la autorización del citado Proyecto a instancias de un particular (Sr. Sweetman) y de la posible reapertura del caso debido a la emisión de un informe por la Agencia de protección ambiental de Irlanda concluyendo que dicho lago no había sido caracterizado ni clasificado por las autoridades irlandesas ex arts. 5 y 8 por incumplir los umbrales de superficie establecidos en la citada Directiva y por no estar en una zona protegida.
El Tribunal remitente consideraba necesario saber, en síntesis, si la obligación de los Estados de caracterizar y clasificar las masas de agua se proyecta sobre un lago cuya superficie no alcanza los 0,5 km2 previstos en la Directiva; y si, en caso afirmativo, cabe autorizar un proyecto que afecta a masas de agua no clasificadas así como las obligaciones de protección aplicables a las mismas.
El Tribunal de Justicia, tras reformular algunas de las cuestiones planteadas por el Tribunal remitente y recordar su doctrina reiterada sobre las obligaciones que impone la citada Directiva a los Estados responde en sentido negativo a la primera pregunta, concluyendo la inaplicación al lago en cuestión de las obligaciones de caracterización y clasificación, al no alcanzar los umbrales de superficie previstos en la misma (0,5 km²). La Sentencia, en segundo lugar, consagra la exigencia de analizar y garantizar debidamente que cualquier proyecto que pueda afectar a la calidad de las aguas superficiales no solo no deteriora el estado del conjunto de las mismas sino su compatibilidad con el correspondiente plan hidrológico.
Destacamos los siguientes extractos:
26 Debe recordarse que, para garantizar la realización por los Estados miembros de los objetivos cualitativos pretendidos por el legislador de la Unión, a saber, la conservación o el restablecimiento de un buen estado de las aguas superficiales, la Directiva 2000/60 recoge una serie de disposiciones —entre ellas, los artículos 5 y 8 y los anexos II y V— que establecen un proceso complejo que incluye varias etapas reguladas en detalle, con el fin de que los Estados miembros puedan adoptar las medidas necesarias en función de las especificidades y características de las masas de agua identificadas en sus territorios [véase, en este sentido, la sentencia de 24 de junio de 2021, Comisión/España (Deterioro del espacio natural de Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, apartados 41 y 42 y jurisprudencia citada].
31 De lo anterior resulta que la obligación, prevista en el punto 1.3 del anexo II de la Directiva 2000/60, de establecer las condiciones de referencia específicas del tipo para los tipos de masas de agua superficial no se refiere a los lagos cuya superficie sea inferior a 0,5 km², con independencia de si el Estado miembro de que se trata recurre al sistema A o, como en el presente asunto, según la respuesta del órgano jurisdiccional remitente a la pregunta escrita del Tribunal de Justicia mencionada en el apartado 23 de la presente sentencia, al sistema B.
32 En segundo lugar, por lo que respecta al artículo 8 de la Directiva 2000/60, este obliga a los Estados miembros a establecer programas de seguimiento del estado de las aguas con objeto de obtener una visión coherente y completa del estado de las aguas en cada demarcación hidrográfica y se refiere, en su título, entre otras cosas, de manera general, a las «aguas superficiales».
33 Dicho esto, como señaló, en esencia, el Abogado General en el punto 38 de sus conclusiones, dado que, para los lagos cuya superficie sea inferior a 0,5 km², los Estados miembros no están obligados a efectuar su caracterización con arreglo al artículo 5 y al anexo II de la Directiva 2000/60, de ello se desprende lógicamente que los Estados miembros tampoco tienen la obligación de clasificar el estado ecológico de tales lagos de conformidad con el artículo 8 y el anexo V de esa Directiva.
39 El aumento del umbral de tamaño para los lagos que se produjo durante el procedimiento legislativo debe apreciarse, en particular, a la luz de la complejidad del proceso recordado en el apartado 26 de la presente sentencia y del hecho —señalado, posteriormente a la adopción de la Directiva 2000/60, en el punto 3.5 del Documento Guía n.º 2, titulado «Identificación de las masas de agua», elaborado en el marco de la Estrategia Común de Implantación de esta Directiva, en el que participaron la Comisión Europea, todos los Estados miembros, los países en vías de adhesión, el Reino de Noruega, otras partes interesadas y organizaciones no gubernamentales— de que las aguas superficiales incluyen un gran número de masas de agua muy pequeñas, cuya gestión puede representar una enorme carga administrativa.
40 Precisado esto, esta constatación no impide a los Estados miembros que lo estimen oportuno someter, habida cuenta de los objetivos perseguidos por la Directiva 2000/60, en el marco de la aplicación del sistema B contemplado en el punto 1.1, inciso iv), del anexo II de esta Directiva, determinados tipos de lagos con una superficie inferior a 0,5 km² a los regímenes establecidos por lo dispuesto en los artículos 5 y 8 y en los anexos II y V de la referida Directiva.
45 El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2000/60, que tiene por objeto la puesta en práctica de los programas de medidas especificados en los planes hidrológicos de cuenca, persigue dos objetivos diferenciados, aunque intrínsecamente relacionados. Por un lado, conforme al artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de esta Directiva, los Estados miembros habrán de aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial (obligación de prevenir el deterioro). Por otro lado, con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra a), inciso ii), los Estados miembros habrán de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua superficial, sin perjuicio de la aplicación del inciso iii) de esta disposición en lo que se refiere a las aguas artificiales y muy modificadas, con objeto de alcanzar un buen estado de las aguas superficiales a más tardar al final del año 2015 (obligación de mejora) (sentencia de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, apartado 39).
47 No obstante, debe recordarse que, conforme a reiterada jurisprudencia, para la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión, han de tenerse en cuenta no solo el tenor de esta, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte [sentencia de 26 de abril de 2022, Landespolizeidirektion Steiermark (Duración máxima de los controles en las fronteras interiores), C‑368/20 y C‑369/20, EU:C:2022:298, apartado 56 y jurisprudencia citada].
50 Así pues, de los términos del artículo 4, apartado 1, letra a), incisos i) y ii), de la Directiva 2000/60, interpretados en su contexto, resulta que, al igual que las obligaciones derivadas de los artículos 5, apartado 1, primer guion, y 8 de dicha Directiva y sin perjuicio de la facultad recordada en el apartado 30 de la presente sentencia de que disponen los Estados miembros de agrupar las masas de agua superficial para la caracterización inicial, las dos obligaciones previstas en el artículo 4, apartado 1, letra a), incisos i) y ii), no incluyen en su ámbito de aplicación a los lagos cuya superficie sea inferior a 0,5 km².
53 Por lo tanto, sería incompatible con la sistemática de la Directiva 2000/60 y, en particular, con el carácter complejo del proceso que esta establece, que la naturaleza vinculante de los objetivos medioambientales precisados en el artículo 4, apartado 1, de esta Directiva ataña también a masas de agua superficial que, con arreglo a dicha Directiva, no han sido ni debían ser objeto obligatoriamente de las dos etapas de ese proceso, a saber, las previstas en los artículos 5 y 8 de la misma Directiva, cuya razón de ser es, sin embargo, permitir la obtención de los datos necesarios para alcanzar los citados objetivos.
54 Por otra parte, en cuanto a la obligación de prevenir el deterioro del estado de las masas de agua superficial, establecida en el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la Directiva 2000/60, el Tribunal de Justicia ha declarado expresamente, en varias ocasiones, que esta obligación sigue siendo vinculante en cada una de las etapas de aplicación de esta Directiva y es aplicable a «cualquier tipo» y a cualquier estado de masa de agua superficial para el que se haya adoptado o hubiera debido adoptarse un plan hidrológico [sentencias de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, apartado 50, de 4 de mayo de 2016, Comisión/Austria, C‑346/14, EU:C:2016:322, apartado 64, y de 5 de mayo de 2022, Association France Nature Environnement (Repercusiones temporales sobre las aguas superficiales), C‑525/20, EU:C:2022:350, apartado 25].
55 Dicho esto, es preciso subrayar que, como señaló, en esencia, el Abogado General en el punto 59 de sus conclusiones, dado que las aguas superficiales pueden estar naturalmente interconectadas, la calidad de un cuerpo de agua superficial de pequeño tamaño puede afectar a otro cuerpo de mayor entidad.
56 Además, según reiterada jurisprudencia, el artículo 4, apartado 1, letra a), incisos i) a iii), de la Directiva 2000/60 ha de interpretarse en el sentido de que los Estados miembros están obligados —sin perjuicio de la posibilidad de que se conceda una excepción— a denegar la autorización de un proyecto concreto si este puede provocar el deterioro del estado de una masa de agua superficial o si pone en peligro el logro de un buen estado de las aguas superficiales o de un buen potencial ecológico y un buen estado químico de dichas aguas en la fecha prevista por esa Directiva (sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, EU:C:2017:987, apartado 31 y jurisprudencia citada).
58 De ello se deduce que la autoridad competente de un Estado miembro también está obligada, sin perjuicio de la posibilidad de conceder una excepción, a denegar la autorización de un proyecto concreto que, debido a sus efectos sobre un lago que, habida cuenta de su superficie inferior a 0,5 km², no haya sido objeto de una caracterización con arreglo al artículo 5 y al anexo II de la Directiva 2000/60 y con respecto al cual no se haya establecido, por la misma razón, un programa de seguimiento del estado de las aguas con arreglo al artículo 8 y al anexo V de dicha Directiva, pueda provocar un deterioro del estado de otra masa de agua superficial que ese Estado miembro haya identificado o hubiera debido identificar como un «tipo» de masa de agua superficial o poner en peligro el logro de un buen estado de las aguas superficiales o de un buen potencial ecológico y de un buen estado químico de esa otra masa de agua superficial.
61 Corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar si esos otros lagos o, si procede, una parte de las aguas costeras han sido o deberían haber sido identificados por Irlanda como «tipos» de masas de agua superficial y, en caso afirmativo, si la ejecución del proyecto de que se trata en el litigio principal puede afectar al estado de esas masas de agua superficial o, en su caso, de otra masa de agua superficial que haya sido o debería haber sido identificada como «tipo» de masa de agua superficial.
62 Por otra parte, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar también si la realización del proyecto de que se trata en el litigio principal es compatible con las medidas aplicadas en el marco del programa elaborado con arreglo al artículo 11 de la Directiva 2000/60 para la demarcación hidrográfica afectada.
66 Esta interpretación se ve corroborada por el Documento Guía mencionado en el apartado 39 de la presente sentencia. En efecto, al tiempo que confirma que no existe obligación de identificar los lagos cuya superficie sea inferior a 0,5 km² como «tipos» de masa de agua superficial, ese documento pone de relieve el hecho de que «los objetivos de la Directiva [2000/60] se aplicarán a todas las aguas superficiales» y preconiza una aplicación a los elementos de agua superficial llamados «pequeños», al menos, de las medidas básicas enumeradas en el artículo 11, apartado 3, de esa Directiva «cuando sea necesario para evitar poner en peligro el logro de los objetivos en otras masas de agua».
69 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que los artículos 4, apartado 1, letra a), y 11 de la Directiva 2000/60 deben interpretarse en el sentido de que exigen a una autoridad competente, cuando esta se pronuncia sobre una solicitud de autorización de un proyecto que puede afectar a un lago para el cual, debido a su superficie inferior a 0,5 km², no se han establecido ni las condiciones de referencia específicas del tipo ni un programa de seguimiento del estado de las aguas, en virtud de los artículo 5, apartado 1, primer guion, y 8 de la Directiva 2000/60, en relación con los anexos II y V, respectivamente, de dicha Directiva, asegurarse, por un lado, de que la realización de tal proyecto no pueda provocar, debido a sus efectos sobre ese lago, un deterioro del estado de otra masa de agua superficial que ha sido o debería haber sido identificada por el Estado miembro de que se trate como un «tipo» de masa de agua superficial ni poner en peligro el logro de un buen estado de las aguas superficiales o de un buen potencial ecológico y un buen estado químico de esa otra masa de agua superficial y, por otro lado, de que la realización de ese proyecto sea compatible con las medidas aplicadas en virtud del programa elaborado con arreglo al artículo 11 de la referida Directiva para la demarcación hidrográfica de que se trate.
Comentario de la Autora:
La Sentencia contiene aportaciones relevantes sobre la interpretación de la Directiva 2000/60. De una parte, deja claro que las obligaciones previstas en los arts. 5 y 8 no se aplican a masas de aguas superficiales que no alcanzan el umbral de superficie establecido en la norma. De otra parte, consagra la doctrina sentada en la STJUE de 1 de julio de 2015, esto es, la obligación de los Estados de garantizar que no se ejecuten proyectos que pueden deteriorar el estado de las masas de aguas superficiales y que sean incompatibles con las medidas previstas en la planificación hidrológica.
Destacamos las consideraciones del Tribunal de Justicia sobre la interconexión natural del conjunto de aguas superficiales del Estado y la incidencia que puede tener la calidad de un cuerpo de agua, aunque sea de pequeño tamaño, sobre los de mayor entidad así como el empleo del Documento Guía de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva como criterio interpretativo de la norma.
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