Sentencia del Tribunal de Justicia, de 12 de septiembre de 2024 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre las Directivas 2009/147, de conservación de las aves silvestres (art. 4, apartados 1 y 2) y 92/43, de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (art. 6, apartados 2 a 4)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación Legambiental (GIUV2013-142)
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Primera, asunto C‑66/23, ECLI:EU:C:2024:733
Palabras clave: Aves silvestres. Zonas especiales de protección de aves. Hábitats. Planes de gestión. Evaluación de impacto ambiental.
Resumen:
El Consejo de Estado de Grecia suspendió el proceso judicial iniciado por varias asociaciones ambientales contra la regulación de dicho país que incorporó la Directiva 2009/147, de protección de las aves silvestres (Orden Ministerial de 2012) al ordenamiento griego y planteó varias cuestiones al Tribunal de Justicia sobre la interpretación de dicha norma así como de la Directiva 92/43 (hábitats).
El órgano jurisdiccional albergaba dudas sobre la correcta transposición de las citadas Directivas en la medida en que, como alegaban las asociaciones ambientales, la norma griega establecía, entre otras cosas, medidas de protección horizontales para todas las Zonas de protección especial de aves (en adelante, ZEPA) que deben designar los Estados en su territorio y parecían limitar las especies a proteger en las mismas según las normas europeas. Las cuestiones planteadas fueron, sintéticamente expuestas, las siguientes:
1º) ¿Debe interpretarse el art. 4 de la Directiva 2009/147, en relación con el art. 6, apartados 2 a 4, de la Directiva 92/43 (hábitats), en el sentido de que las medidas de preservación, de mantenimiento y de restablecimiento de las especies y de los hábitats de aves silvestres en las ZEPA se refieren únicamente a las especies que justificaron la designación de la zona o también a otras especies que deben protegerse según el art. 4 de la Directiva 92/43?.
2º) ¿Se ve afectada la respuesta anterior por el hecho de que las citadas medidas especiales de protección, preservación y restauración de especies y hábitats de aves silvestres en las ZPE son, en esencia, medidas preventivas básicas de salvaguardia (“medidas preventivas”) para las ZPE, de aplicación horizontal, es decir, para todas las ZPE, y de que hasta la fecha no se han adoptado en el ordenamiento jurídico griego planes de gestión para cada ZPE concreta, en los que se establezcan los objetivos y las medidas necesarias para alcanzar o garantizar la conservación satisfactoria de cada ZPE y de las especies que viven en ella?
3º) ¿Deben interpretarse la Directiva de aves (art. 4, apartados 1 y 2) y la Directiva de hábitats (art. 6, apartados 2 a 4) en el sentido de que la obligación de llevar a cabo una evaluación ambiental de un proyecto en virtud de la Directiva 2011/92, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, incide en el alcance de sus propias obligaciones?
Tras un análisis exhaustivo de las previsiones a interpretar y de la jurisprudencia dictada previamente en la materia, el Tribunal de Justicia responde negativamente a la primera cuestión planteada y establece que el art. 4 (apartados 1 y 2) de la Directiva de aves y el art. 6 (apartados 2 a 4) de la Directiva de hábitats deben interpretarse en el sentido de que la obligación que imponen a los Estados de determinar en cada ZEPA objetivos y medidas de conservación, se refiere a todas las especies protegidas así como a su hábitat y no solo a las que motivaron la declaración como tales.
El Tribunal de Justicia no contesta a la segunda cuestión, pues lo considera innecesario habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión.
Por último, la Sentencia establece que la obligación de evaluar el impacto ambiental de determinados proyectos impuesta por la Directiva 2011/92 no incide en el alcance de las obligaciones que imponen los citados preceptos de las Directivas de aves y de hábitats.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 24 Así, el artículo 4 de la Directiva sobre las aves establece un régimen de protección específico y reforzado tanto para las especies mencionadas en el anexo I de esta Directiva como para las especies migratorias no contempladas en dicho anexo cuya llegada sea regular, que está justificado por el hecho de que son, respectivamente, las especies más amenazadas y las que constituyen un patrimonio común de la Unión Europea. Por consiguiente, los Estados miembros están obligados a tomar las medidas necesarias para la conservación de dichas especies (véase, por analogía, la sentencia de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda, C‑418/04, EU:C:2007:780, apartado 46 y jurisprudencia citada).
32 En virtud de lo dispuesto en el artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves, sustituida por las obligaciones derivadas de los apartados 2 a 4 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar, dentro de las ZPE, la contaminación o el deterioro de los hábitats, así como las perturbaciones que afecten a «las aves», en la medida en que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos de dicho artículo 4.
33 Cabe señalar, como hace la Abogada General en el punto 36 de sus conclusiones, que, con respecto a los requisitos de protección, el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves no distingue en función de que la ZPE en cuestión haya sido designada para las especies de aves protegidas en virtud de dicha disposición o de que tales especies estén «presentes» en ella como otras especies dignas de protección, sin que dicha zona haya sido clasificada como ZPE para estas últimas.
35 En estas circunstancias, como se señala en el apartado 32 de la presente sentencia, en virtud del artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats, las obligaciones que se derivan del artículo 6, apartados 2 a 4, de dicha Directiva sustituyen a las obligaciones derivadas del artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves en lo que respecta a las zonas clasificadas con arreglo al artículo 4, apartado 1, de esta última Directiva o con análogo reconocimiento en virtud del artículo 4, apartado 2, de esta última Directiva.
36 El artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats establece la obligación general de los Estados miembros de tomar las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats y las alteraciones significativas de las especies «que hayan motivado la designación de [dichas] zonas», en la medida en que estas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de esta Directiva.
38 El artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en su contexto, teniendo en cuenta el artículo 4 de la Directiva sobre las aves, así como las disposiciones que preceden a esta disposición y las que la sucedieron.
39 A este respecto, se ha de señalar que el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats divide las medidas que deben adoptarse en tres categorías, a saber, medidas de conservación, medidas preventivas y medidas compensatorias, que se prevén en sus apartados 1, 2 y 4, respectivamente [sentencia de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑444/21, EU:C:2023:524, apartado 147 y jurisprudencia citada].
45 En la sentencia de 21 de septiembre de 2023, Comisión/Alemania (Protección de las zonas especiales de conservación) (C‑116/22, EU:C:2023:687, apartado 105), relativa a la Directiva sobre los hábitats, pero cuya interpretación es extrapolable a la Directiva sobre las aves, el Tribunal de Justicia declaró que la obligación de determinar los objetivos de conservación existe para los lugares designados en virtud de la Directiva sobre los hábitats, aunque esta última no mencione explícitamente dicha obligación.
46 De ello se desprende que las obligaciones relativas a la gestión de las ZPE, previstas en el artículo 4 de la Directiva sobre las aves, interpretado a la luz del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, implican que los Estados miembros deben fijar objetivos de conservación para estas zonas. De conformidad con la jurisprudencia expuesta en el apartado 28 de la presente sentencia, el régimen jurídico de una ZPE debe incluir tales objetivos de conservación.
47 Pues bien, como ha señalado, en esencia, la Abogada General en el punto 44 de sus conclusiones, al definir los objetivos de conservación de un lugar, deben tenerse en cuenta las especies protegidas, es decir, tanto las especies mencionadas en el anexo I de la Directiva sobre las aves como las especies migratorias que no se recogen en dicho anexo y cuya llegada sea regular, ya que estas especies están protegidas por el régimen de protección específico y reforzado previsto en el artículo 4 de dicha Directiva.
49 Por consiguiente, procede observar que los objetivos de conservación de un lugar deben definirse teniendo en cuenta las «especies que han motivado la clasificación de un área como ZPE» y las demás especies de aves que deben protegerse en virtud del artículo 4 de la Directiva sobre las aves y que están presentes en cantidades significativas en la ZPE en cuestión, sin que dicho lugar haya sido designado como ZPE para estas últimas especies.
54 En este contexto, como ha señalado, en esencia, la Abogada General en el punto 52 de sus conclusiones, las especies y los hábitats para los que un lugar ha sido designado ZPE gozan naturalmente de un régimen prioritario en lo que respecta a las medidas de conservación especiales que deben adoptarse y aplicarse en dicho lugar. Ahora bien, no puede pasarse por alto la presencia de otras especies, como especies de aves raras, vulnerables o incluso especies de aves que evolucionan naturalmente de manera aislada en el lugar en cuestión, respecto a las cuales la adopción de tales medidas de conservación puede resultar útil o necesaria para alcanzar los objetivos de conservación pertinentes.
57 Debe precisarse que el régimen jurídico de protección del que deben gozar las ZPE no implica que los objetivos de conservación deban especificarse para cada especie considerada por separado. Por otra parte, no puede considerarse en ningún caso que los objetivos de conservación deban recogerse en el mismo acto jurídico que el que se refiere a las especies y los hábitats protegidos de una ZPE determinada (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2010, Comisión/Austria, C‑535/07, EU:C:2010:602, apartado 65 y jurisprudencia citada).
58 Por último, se ha de precisar que la delimitación de una ZPE, al igual que la identificación de las especies que motivaron la designación de la zona afectada como ZPE, debe revestir una indiscutible fuerza vinculante. En efecto, de no ser así, podría no alcanzarse plenamente el objetivo de protección que resulta del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves, y del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2010, Comisión/Austria, C‑535/07, EU:C:2010:602, apartado 64).
59 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves y el artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats deben interpretarse en el sentido de que obligan a los Estados miembros a definir, para cada ZPE, considerada individualmente, objetivos y medidas de conservación relativos a todas las especies protegidas, así como a su hábitat. De este modo, corresponde a los Estados miembros definir las prioridades en función de la importancia de tales medidas para la consecución de los objetivos de conservación del conjunto de estas especies.
Tercera cuestión prejudicial
62 Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves y el artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats deben interpretarse en el sentido de que la obligación de llevar a cabo una evaluación medioambiental de un proyecto en virtud de la Directiva 2011/92 incide en el alcance de las obligaciones derivadas de estas disposiciones.
63 En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente indica, que, en el marco de tal evaluación, se lleva a cabo un análisis del impacto del proyecto en cuestión sobre todas las especies de aves enumeradas en el anexo I de la Directiva sobre las aves y sobre las especies migratorias cuya llegada a cada ZPE sea regular.
64 A este respecto, basta con señalar que la realización de tal análisis puede ser complementaria, pero, en cualquier caso, carece de relevancia a efectos de la interpretación de las obligaciones de conservación de las ZPE que se derivan de la Directiva sobre las aves, en relación con la Directiva sobre los hábitats.
65 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves y el artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats deben interpretarse en el sentido de que la obligación de realizar evaluaciones medioambientales de proyectos en virtud de la Directiva 2011/92 no incide en el alcance de las obligaciones derivadas de estas disposiciones.
Comentario de la Autora:
El Tribunal de Justicia deja claro, como no podía ser de otra forma, que, en las Zonas especiales de protección de aves, deben protegerse todas las especies de aves y sus hábitats, en los términos previstos en la Directivas interpretadas, y no solo las especies que justificaron la declaración de dichos espacios protegidos.
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