Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Temas clave: Directiva 96/82/CE “Seveso”; instalaciones en las que intervienen sustancias peligrosas; régimen de distancias; perímetro de protección; distancias a población respecto de la ubicación de instalaciones; ponderación y análisis de riesgos en cuanto a la ubicación
Resumen:
La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 12.1, de la Directiva 96/82/CE del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas.
El litigio principal entre el Sr. Mücksch y el Land de Hessen deriva de la intención Franz Mücksch de edificar un centro comercial para la venta al público de materiales y productos de jardinería en una parcela de su propiedad situada en la zona comercial Nordwest de la ciudad de Darmstadt (Alemania).
A unos 250 metros de la parcela de Franz Mücksch, la empresa Merck explota unas instalaciones en las que se emplean sustancias químicas, en particular cloro, que están incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 96/82. Merck interpuso un recurso administrativo contra la licencia en fase de anteproyecto, que fue estimado.
El Sr. Mücksch interpuso un recurso contencioso-administrativo emitiéndose durante este procedimiento un «informe técnico sobre la compatibilidad de las instalaciones de la sociedad Merck y sobre los estudios de planificación urbanística en los alrededores de dichas instalaciones y se fijaron «distancias de seguridad» por lo que se refiere a los riesgos potenciales procedentes de las instalaciones de Merck.
Merck y el Land Hessen interpusieron un recurso de casación ante el Bundesverwaltungsgericht contra la sentencia dictada en apelación por el Verwaltungsgerichtshof, alegando que la interpretación de la normativa nacional en la que se basa dicho tribunal no es conforme con la Directiva 96/82, Seveso, en la medida en que la autorización del proyecto de Franz Mücksch es incompatible con su artículo 12, apartado 1.
En estas circunstancias, el Bundesverwaltungsgericht, plantea al TJUE las cuestiones prejudiciales relativas a si la obligación de respetar las distancias adecuadas entre los establecimientos contemplados en la Directiva y los edificios frecuentados por el público, están dirigidas a las entidades responsables del planeamiento, que, sobre la base de una ponderación de los intereses públicos y privados afectados, deben decidir sobre la utilización del suelo, o se dirigen también a las autoridades competentes para la concesión de licencias de obras que, en el marco de una competencia reglada, deben decidir sobre la aprobación de un proyecto de edificación en una zona municipal urbanizada ya existente.
Mediante sus cuestiones segunda y tercera, se pregunta cuál es el alcance de la obligación prevista en el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 96/82, en virtud de la cual los Estados miembros deben tener en cuenta las distancias adecuadas. Desea saber, por una parte, si esta obligación debe interpretarse en el sentido de que les prohíbe emplazar un edificio frecuentado por el público en circunstancias como las descritas por el tribunal remitente, estableciendo una prohibición absoluta de agravar la situación. Por otra, se pregunta si la mencionada obligación se opone a una norma nacional, como la controvertida en el litigio principal, que establece taxativamente la autorización del emplazamiento de tal inmueble en estas circunstancias, y ello sin que los riesgos vinculados al emplazamiento en el interior del perímetro de las distancias de seguridad hayan sido evaluados debidamente en la fase de la planificación o en la de la decisión individual.
Destacamos los siguientes extractos:
19. (…) debe señalarse que, si bien es cierto que el artículo 12, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 96/82 impone a los Estados miembros tener en cuenta la necesidad de mantener las distancias adecuadas en sus políticas de asignación o de utilización del suelo, no lo es menos que, en virtud de dicha norma, los Estados miembros tienen la misma obligación en el marco de otras políticas pertinentes y en los «procedimientos de aplicación de dichas políticas». De ello se deriva que está obligación se dirige igualmente a las autoridades que participan en la ejecución de planes y políticas vinculados con los objetivos de prevención de accidentes graves y de limitación de sus repercusiones perseguidos por la Directiva antes mencionada.
21. De ello se desprende que la inexistencia, como en el litigio principal, de un plan de ocupación del suelo no exime a dichas autoridades de la obligación de tener en cuenta, al examinar las solicitudes de licencias de edificación, la necesidad de mantener las distancias adecuadas entre, por una parte, los establecimientos contemplados en la Directiva 96/82 y, por otra, las zonas adyacentes.
26. No obstante, procede señalar que, si bien es cierto que dicho requisito será aplicado con mayor frecuencia por las autoridades competentes en materia de planificación, nada en la Directiva 96/82 obsta, por ejemplo, a que éstas se limiten a trasladar la obligación de tener en cuenta las distancias adecuadas a las autoridades responsables de la ejecución de los planes de asignación o de utilización del suelo, y ello por razón de la proximidad de dichas autoridades de ejecución a los proyectos sobre los que éstas deben decidir. A este respecto, es obligado declarar que esta Directiva sólo impone a las autoridades de los Estados miembros la obligación de respetar este requisito en una fase cualquiera del procedimiento de ejecución de los planes o las políticas de utilización del suelo; en cambio, la determinación de esta fase depende de la elección de los Estados miembros.
31. De ello se deriva que, en el litigio principal, la ciudad de Darmstadt debió haber adoptado las medidas necesarias para cumplir la obligación, resultante de la Directiva 96/82, de evaluar la necesidad de mantener distancias adecuadas.
42. (…) ni la expresión «tengan en cuenta la necesidad […] de mantener las distancias adecuadas» ni el resto del texto del artículo 12, apartado 1, de la Directiva 96/82, ni tampoco su vigésimo segundo considerando, pueden interpretarse en el sentido de que imponen desestimar cualquier proyecto que se encuentra en el área delimitada por las distancias adecuadas.
43. Por otro lado, la concesión de tal facultad de apreciación se manifiesta concretamente en el hecho de que, habida cuenta de los objetivos fundamentales de la Directiva 96/82, consistentes en prevenir los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas y en limitar sus repercusiones, tal y como se mencionan en el artículo 1 de dicha Directiva, la aplicación de su artículo 12, apartado 1, letra c), exige que las autoridades nacionales responsables de la política de asignación o de utilización del suelo, en particular por lo que se refiere a las zonas urbanizadas, realicen determinadas operaciones, como la evaluación del incremento del riesgo de accidentes o el agravamiento de sus repercusiones, lo que precisa de la evaluación no sólo de los riesgos y de los daños, sino también del resto de factores pertinentes en cada caso concreto.
44. Ahora bien, es evidente que estos factores varían, con harta frecuencia de modo sustancial, en función de las características particulares de las zonas objeto de planificación o de aquellas para las que deben adoptarse decisiones individuales (…)
45. (…) al diseñar las políticas de asignación o de utilización del suelo, si bien los Estados miembros están obligados a tener en cuenta la necesidad de mantener las distancias adecuadas, y al menos implícitamente, determinarlas, tal obligación no implica sin embargo que deban erigir tales distancias en criterio único de autorización o denegación en función de la localización de los proyectos de nuevos emplazamientos en las cercanías de establecimientos existentes. En estas circunstancias, sólo el reconocimiento de una facultad de apreciación permite garantizar el pleno efecto.
46. (…) la obligación de mantener distancias adecuadas no puede entenderse de manera absoluta, en el sentido de que impone prohibir todo proyecto de nuevo emplazamiento en una zona urbanizada en la que se encuentran establecimientos regulados por dicha Directiva, aun cuando dicho emplazamiento afecta a un inmueble frecuentado por el público como el controvertido en el litigio principal.
50. (…) si bien la Directiva 96/82 deja en manos de las autoridades nacionales el calcular dichas distancias y fijarlas habida cuenta de todos los factores pertinentes, el «tener en cuenta» las distancias adecuadas exige sin embargo que, al evaluar el riesgo, se tomen realmente en consideración junto con otros factores, con carácter general al elaborar los planes de asignación o de utilización del suelo o, a falta de planificación, de manera específica, en particular al adoptar resoluciones sobre licencias de edificación.
51. De ello se deriva que, en la medida en que una norma nacional impone que se expida imperativamente la autorización de emplazamiento de un inmueble sin que hayan sido debidamente evaluados los riesgos vinculados al emplazamiento dentro del perímetro de las distancias adecuadas en la fase de planificación o en la de la decisión individual, tal norma puede vaciar de contenido la obligación de tener en cuenta el mantenimiento de las distancias adecuadas y, por ello, privarla de su efecto útil. En consecuencia, se ha de concluir que el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 96/82 se opone a una norma nacional que establece con carácter obligatorio la concesión de autorización en estas circunstancias.
El Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
1) La Directiva 96/62/CE (…) debe interpretarse en el sentido de que la obligación de los Estados miembros de velar por que se tenga en cuenta la necesidad, a largo plazo, de mantener las distancias adecuadas entre, por una parte, los establecimientos a los que se refiere dicha Directiva, y, por otra, los edificios frecuentados por el público, se impone también a una autoridad pública, como la ciudad de Darmstadt (Alemania), responsable de expedir licencias de edificación, y ello aunque ésta ejerza dicha prerrogativa en virtud de una competencia reglada.
2) La obligación (…) de tener en cuenta la necesidad, a largo plazo, de mantener las distancias adecuadas entre, por un lado, los establecimientos regulados por dicha Directiva y, por otro, los inmuebles frecuentados por el público, no impone a las autoridades nacionales competentes prohibir el emplazamiento de un inmueble frecuentado por el público en circunstancias tales como las del litigio principal. En cambio, esta obligación se opone a una norma nacional que prevé que deba concederse imperativamente la autorización de emplazamiento de tal inmueble sin que se hayan evaluado debidamente los riesgos vinculados al emplazamiento dentro del perímetro de tales distancias en la fase de planificación o en la de adopción de la decisión individual.
Comentario del Autor:
Sentencia muy interesante al hilo de la Directiva Seveso relativa a la prevención de los riesgos derivados de accidentes en los que intervengan sustancias peligrosas. Una vez más se plantea una cuestión muy conocida en nuestro ordenamiento, el régimen de distancias de las instalaciones que entrañan riesgos respecto de núcleos de población y si un Estado puede ignorar estas cautelas o si puede establecer límites inflexibles. De nuevo estamos ante la necesaria ponderación de riesgos que en cada caso deben llevar a cabo las autoridades nacionales competentes para autorizar o no la construcción de una determinada instalación cercana a este tipo de industrias. El supuesto recuerda en cierto modo al artículo 4 de nuestro difunto RAMINP de 1961 que establecía el régimen de distancia de 2000 para las industrias fabriles respecto del núcleo de población habitado más próximo. Una regla que admitía excepciones siempre y cuando estuvieran debidamente justificadas en lo que hoy denominaríamos un previo análisis de riesgo. Sobre este precepto nuestro TS ha desarrollado toda una jurisprudencia inflexible con el respeto del citado régimen de distancias cuando su elusión no se justificaba adecuadamente.
