Autor: José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: Directiva 2001/42; artículo 6; evaluación de planes y programas; coincidencia de la competencia en un mismo órgano para aprobar el plan o programa y para ser consultado en materia ambiental; obligación de designación de una autoridad diferente; plazo adecuado de consulta.
Resumen:
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 6 de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DO L 197, p. 30).
La petición de decisión prejudicial se ha presentado en el marco de un procedimiento en el que Seaport (NI) Ltd y Magherafelt district Council y otros, se enfrentan al Department of the Environment for Northern Ireland en relación con el procedimiento de consulta que se ha seguido al elaborarse los proyectos de plan de ordenación territorial para determinadas áreas de Irlanda del Norte.
Se solicita al Tribunal de Justicia que defina con precisión dos aspectos. En primer lugar, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva que se refiere a la designación de las autoridades de consulta:
“Los Estados miembros designarán a las autoridades que deban ser consultadas y que, debido a sus responsabilidades especiales en materia de medio ambiente, tengan probabilidades de verse afectadas por las repercusiones medioambientales de la ejecución de los planes y programas.”
En el presente asunto, el Department of the Environment for Northern Ireland es, al mismo tiempo, la autoridad responsable del plan de que se trata y la autoridad designada por la legislación nacional a los efectos del procedimiento de consulta. Se trata de determinar si en una situación como la que se plantea en el asunto principal, el Estado miembro está obligado a designar una nueva autoridad de consulta, distinta e independiente de la primera.
En segundo lugar, se pregunta al Tribunal sobre la interpretación del artículo 6, apartado 2 de la Directiva, que se refiere al plazo fijado a los efectos del procedimiento de consulta:
“A las autoridades contempladas en el apartado 3 y al público mencionado en el apartado 4 se les dará, con la debida antelación, la posibilidad real de expresar, en plazos adecuados, su opinión sobre el proyecto de plan o programa y sobre el informe medioambiental, antes de la adopción o tramitación por el procedimiento legislativo del plan o programa.”
Se trata de saber si la autoridad responsable del plan o programa puede fijar dicho plazo caso por caso, o si es necesario que se establezca en la norma que transpone la Directiva.
En relación a la primera cuestión, el abogado general, el sr. Yves Bot, considera que para “(…) que la ejecución de la Directiva resulte seria y eficaz es preciso que, en una situación como la del asunto principal, el Estado miembro designe una nueva autoridad de consulta, distinta e independiente de la autoridad responsable de la elaboración del plan”. Sobre la segunda, entiende que “(…) nada se opone (…) a que una legislación nacional prevea que el plazo conferido a efectos del procedimiento de consulta sea fijado, caso por caso, por la autoridad responsable del plan, siempre y cuando dicho plazo sea adecuado para dar a las autoridades y al público consultados la posibilidad real de expresar sus opiniones sobre el proyecto de plan.”
El Tribunal responde a las preguntas planteadas del siguiente modo:
“En circunstancias como las del litigio principal, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, no exige que se cree o designe otra autoridad de consulta en el sentido de dicha disposición, en la medida en que, dentro de la autoridad normalmente encargada de llevar a cabo la consulta en materia medioambiental y designada como tal, se organice una separación funcional de modo que una entidad administrativa integrada en ella tenga una autonomía real, lo que entraña, en particular, que sea dotada de sus propios medios administrativos y humanos, y pueda así cumplir las misiones encomendadas a las autoridades de consulta en el sentido de dicho artículo 6, apartado 3, y, en particular, expresar de manera objetiva su opinión sobre el plan o programa previsto por la autoridad de la que depende.
El artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que no exige que los plazos en los que las autoridades designadas y el público afectado o susceptible de ser afectado con arreglo a los apartados 3 y 4 de dicho artículo deben poder expresar su opinión sobre un proyecto de plan o programa determinado y sobre el informe medioambiental se fijen de manera precisa en la normativa nacional de transposición de dicha Directiva, y, en consecuencia, dicha disposición no se opone a que tales plazos sean fijados en cada caso por la autoridad que elabore el plan o programa. Sin embargo, en este último supuesto, dicho apartado 2 exige que, a efectos de la consulta de dichas autoridades y de dicho público sobre un proyecto de plan o programa determinado, el plazo efectivamente fijado sea adecuado y permita así dar a éstos la posibilidad real de expresar con tiempo suficiente su opinión sobre dicho proyecto de plan o programa y sobre su informe medioambiental.”
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencias:
“34 Con carácter preliminar, procede recordar que, con arreglo al artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva, los Estados miembros designarán a las autoridades que deban ser consultadas, en particular, con respecto a la elaboración del informe medioambiental y a la adopción de un plan o programa con arreglo a esa Directiva. Tal elección deberá recaer sobre organismos que asuman responsabilidades específicas en materia de medio ambiente y que dispongan a tal efecto de competencias acreditadas.
35 Como se desprende del decimoquinto considerando de la Directiva 2001/42, la obligación, prevista en el artículo 6, apartado 3, de esa Directiva, de designar tales autoridades para su consulta en el marco de la adopción de un plan o programa que pueda tener repercusiones medioambientales en el sentido de dicha Directiva pretende contribuir a dotar de mayor transparencia el proceso decisorio y, en particular, tiene por objeto garantizar que, cuando una autoridad que no tenga necesariamente competencias o responsabilidades en materia medioambiental se proponga adoptar dicho plan o programa, el informe medioambiental que debe adjuntarse al mismo, así como dicho plan o programa, tengan debidamente en cuenta tales repercusiones y que se estudien de manera objetiva soluciones alternativas razonables a dicho plan o programa.
36 De este modo, la autoridad designada en virtud del artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva contribuye, cada vez que deba ser consultada o informada en las distintas etapas del proceso de elaboración, adopción y ejecución del plan o programa, a que la autoridad que lo elabore aprecie correctamente las repercusiones medioambientales del mismo sobre la base de información fidedigna y exhaustiva.
37 Consta que una autoridad pública como, en el litigio principal, un ministerio responsable del medio ambiente en una parte del territorio de un Estado miembro asume responsabilidades específicas en materia de medio ambiente, por lo que puede resultar «afectada» por las repercusiones medioambientales de la ejecución de planes o programas en el sentido de la Directiva 2001/42, puesto que dispone de conocimientos en materia medioambiental en esa parte del Estado miembro.
38 Por consiguiente, en circunstancias como las del litigio principal, en que una autoridad pública de ámbito ministerial es responsable de cuestiones relacionadas con el medio ambiente, procede señalar que, si dicha autoridad, debido a las responsabilidades específicas en materia medioambiental que tiene atribuidas y a los conocimientos de que dispone en la materia, ha sido designada con arreglo al artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva, está en principio afectada y puede apreciar las incidencias medioambientales de un plan o programa.
39 Sin embargo, se privaría de efecto útil a las disposiciones de la Directiva 2001/42 si, en el supuesto de que la autoridad designada con arreglo al artículo 6, apartado 3, de esa Directiva también tuviera que elaborar o aprobar ella misma un plan o programa, no existiera en la estructura administrativa de ese Estado miembro ningún otro órgano facultado para ejercer esa función de consulta.
40 A este respecto, de la información facilitada en sus observaciones escritas por el Gobierno del Reino Unido se desprende que, a diferencia de las situaciones existentes en Inglaterra, Escocia y País de Gales, donde, en el marco de las normativas de transposición de la Directiva 2001/42, varias autoridades han sido designadas como autoridades de consulta en el sentido del artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva, la situación en Irlanda del Norte se caracteriza por el hecho de que sólo se designó una autoridad, a saber, el Department of the Environment, y de que esa autoridad comprendía cuatro agencias ejecutivas. Además, de dicha información resulta que ese Department dispone de una competencia territorial propia, que corresponde a la atribución de las competencias en materia de medio ambiente prevista en la organización política del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, y que, en el marco de dicha organización, no se prevé que una autoridad designada en otra parte de dicho Estado miembro pueda ser consultada sobre planes o programas relativos a Irlanda del Norte.
41 En tales circunstancias, en las que, para una parte del territorio de un Estado miembro que dispone de competencias descentralizadas, sólo se ha designado una autoridad a efectos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2001/42 y dicha autoridad es, en un supuesto determinado, responsable de la elaboración de un plan o programa, esa disposición no exige que se cree o designe otra autoridad situada en dicho Estado miembro o en esa parte del mismo para poder llevar a cabo las consultas previstas en dicha disposición.
42 Sin embargo, en tal situación, dicho artículo 6 exige que, dentro de la autoridad normalmente encargada de la consulta en materia medioambiental, se organice una separación funcional de modo que una entidad administrativa integrada en ella tenga una autonomía real, lo que entraña, en particular, que sea dotada de sus propios medios administrativos y humanos, y que pueda así cumplir las misiones encomendadas a las autoridades de consulta en el sentido de dicha Directiva y, en particular, expresar de manera objetiva su opinión sobre el plan o programa previsto por la autoridad de la que depende, cuestión que debe comprobar el órgano jurisdiccional remitente.
43 Habida cuenta de lo anterior, ha de responderse a las dos primeras cuestiones que, en circunstancias como las del litigio principal, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2001/42 no exige que se cree o designe otra autoridad de consulta en el sentido de dicha disposición, en la medida en que, dentro de la autoridad normalmente encargada de llevar a cabo la consulta en materia medioambiental y designada como tal, se organice una separación funcional de modo que una entidad administrativa integrada en ella tenga una autonomía real, lo que entraña, en particular, que sea dotada de sus propios medios administrativos y humanos, y pueda así cumplir las misiones encomendadas a las autoridades de consulta en el sentido de dicho artículo 6, apartado 3, y, en particular, expresar de manera objetiva su opinión sobre el plan o programa previsto por la autoridad de la que depende.
(…)
48 Por lo tanto, el artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva no se opone a que una normativa nacional que transpone esa disposición disponga que incumbe a la autoridad que pretende adoptar un plan o programa que puede tener efectos significativos en el medio ambiente establecer ella misma el plazo fijado a la autoridad de consulta y al público pertinente para expresar su opinión sobre los documentos pertinentes, siempre que el plazo efectivamente previsto para cada consulta organizada les permita la posibilidad real de expresar, con la debida antelación, dicha opinión, como parece ser el caso en el litigio principal.
49 Por lo demás, la fijación en cada caso del plazo en el que pueden manifestarse dichas opiniones puede, en algunos supuestos, permitir una mayor consideración de la complejidad de un plan o programa previsto y traducirse, en su caso, en la concesión de plazos más largos que los que podrían fijarse por vía legislativa o reglamentaria.
50 Habida cuenta de cuanto antecede, procede responder a la tercera cuestión que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que no exige que los plazos en los que las autoridades designadas y el público afectado o susceptible de ser afectado con arreglo a los apartados 3 y 4 de dicho artículo deben poder expresar su opinión sobre un proyecto de plan o programa determinado y sobre el informe medioambiental se fijen de manera precisa en la normativa nacional de transposición de dicha Directiva, y, en consecuencia, dicha disposición no se opone a que tales plazos sean fijados en cada caso por la autoridad que elabore el plan o programa. Sin embargo, en este último supuesto, dicho apartado 2 exige que, a efectos de la consulta de dichas autoridades y de dicho público sobre un proyecto de plan o programa determinado, el plazo efectivamente fijado sea adecuado y permita así dar a éstos la posibilidad real de expresar con tiempo suficiente su opinión sobre dicho proyecto de plan o programa y sobre su informe medioambiental.”
Comentario del autor:
El artículo 6.3 de la Directiva 2001/42 dispone que “[l]os Estados miembros designarán a las autoridades que deban ser consultadas y que, debido a sus responsabilidades especiales en materia de medio ambiente, tengan probabilidades de verse afectadas por las repercusiones medioambientales de la ejecución de los planes y programas.”
El Tribunal entiende que en el caso de que coincida la competencia de elaboración del plan y de evaluación ambiental en un mismo órgano, la Directiva “no exige que se cree o designe otra autoridad de consulta”. Para que esa concurrencia de funciones en un mismo órgano sea acorde con la Directiva, el Tribunal requiere que “dentro de la autoridad normalmente encargada de llevar a cabo la consulta en materia medioambiental y designada como tal, se organice una separación funcional de modo que una entidad administrativa integrada en ella tenga una autonomía real”. Ello implica que dicha entidad este “dotada de sus propios medios administrativos y humanos, y pueda así cumplir las misiones encomendadas a las autoridades de consulta” por el artículo 6.3, y, en particular, “expresar de manera objetiva su opinión sobre el plan o programa previsto por la autoridad de la que depende”. El pronunciamiento del Tribunal es voluntarista, pero no garantiza, a nuestro juicio, el efecto útil de la Directiva.
Este asunto es de especial interés dadas las recientes reformas organizativas de nuestra Administración en materia ambiental, que han diluido la competencia ambiental en órganos en los que concurren otras funciones públicas, como la gestión de infraestructuras, la ordenación del territorio, etc. En estos casos, pese a lo señalado por el Tribunal, no creemos que la “separación funcional” garantice la autonomía y la objetividad de los órganos o unidades ambientales en las decisiones de planificación de los órganos en las que se integran, ni que, en consecuencia, permita una evaluación efectiva de las repercusiones ambientales de estas actuaciones públicas.
