Sentencia del Tribunal de Justicia, de 7 de marzo de 2024 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 2003/4, relativa al acceso del público a la información medioambiental (arts. 2, 4 y 8): las coordenadas de localización de las parcelas utilizadas para elaborar los inventarios forestales constituyen “información medioambiental”
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación Legambiental (GIUV2013-142)
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Cuarta, asunto C‑234/22, ECLI:EU:C:2024:211
Palabras clave: Inventario forestal. Información ambiental. Derecho de acceso. Confidencialidad de los procedimientos administrativos.
Resumen:
El Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Tallinn (Estonia) suspendió el proceso que fiscalizaba sobre la denegación por la Agencia de medio ambiente del acceso a determinada información a dos asociaciones ambientales y planteó varias cuestiones al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del Derecho europeo aplicable. El litigio trae causa de la decisión de dicha Administración denegando el acceso a algunos de los datos utilizados para elaborar el inventario forestal estadístico nacional (en concreto, las coordenadas de localización de las parcelas de muestra), alegando varias excepciones (confidencialidad de los procedimientos administrativos; relaciones internacionales y protección ambiental).
El Tribunal interno quería saber, en síntesis, si las coordenadas de ubicación de las parcelas utilizadas para elaborar dicho inventario forestal constituyen información medioambiental conforme a la Directiva 2003/4 (art. 2.1, letras a y b); si la administración puede denegar el acceso a dichos datos basándose en las excepciones “secreto de las deliberaciones de las autoridades públicas “ (letra a); “relaciones internacionales, la defensa nacional o la seguridad pública” (letra b); o el “medio ambiente a que se refieren las informaciones” (letra h); y, si la administración puede rechazar el acceso a dichos datos basándose en el art. 8.1.
El Tribunal de Justicia, aplicando doctrina consolidada, responde afirmativamente a la primera cuestión confirmando que dichos datos constituyen información ambiental. Rechaza que se trate de material en curso de elaboración o documentos o datos inconclusos o de información ambiental cuya revelación pueda afectar negativamente a la confidencialidad, conforme al art. 4; y que el deterioro de la fiabilidad de los datos derivado de la revelación de esa información solo puede afectar negativamente a las relaciones internacionales o a la protección ambiental cuando el riesgo sea previsible y no meramente hipotético. Además, entiende que el art. 8 de la Directiva no puede, por sí solo, justificar la denegación al público de dicha información y que, por su parte, el considerando 21 no puede servir de base autónoma para difundir dichos datos al público.
Destacamos los siguientes extractos:
20 Como han indicado las partes interesadas que han presentado observaciones en el presente procedimiento, hay que señalar que los datos recopilados a partir de las parcelas permanentes de muestreo constituyen información medioambiental en el sentido del artículo 2, punto 1, letra a), de la Directiva 2003/4, en la medida en que se refieren a la situación del medio ambiente y, más concretamente, al estado del suelo, de los espacios naturales y de la diversidad biológica, en el sentido de dicha disposición.
21 Contrariamente a lo que sostienen el Gobierno estonio y la Agencia de Medio Ambiente, lo mismo sucede con las coordenadas de ubicación de estas parcelas permanentes de muestreo, que son indispensables para interpretar los datos recogidos a partir de esas parcelas de muestreo y son, por consiguiente, indisociables de estos.
22 En cambio, dado que esas coordenadas de ubicación constituyen información medioambiental en el sentido del artículo 2, punto 1, letra a), de la Directiva 2003/4, no pueden considerarse también comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 2, punto 1, letra b), de dicha Directiva, que se refiere a los factores que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente mencionados en ese artículo 2, punto 1, letra a), ya que ambas disposiciones se excluyen mutuamente.
35 La aplicación de las excepciones previstas en el artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 2003/4 supone, por lo demás, que la divulgación al público de la información solicitada pueda menoscabar concreta y efectivamente los intereses protegidos por dicha Directiva, debiendo el riesgo de tal perjuicio ser razonablemente previsible y no meramente hipotético [véase, en este sentido, la sentencia de 20 de enero de 2021, Land Baden-Württemberg (Comunicaciones internas), C‑619/19, EU:C:2021:35, apartado 69].
38 Aunque los conceptos de «material en curso de elaboración» y «documentos o datos inconclusos» no se definen en esta Directiva, de las explicaciones sobre el artículo 4 de la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al acceso del público a la información medioambiental presentada por la Comisión el 29 de junio de 2000 [COM(2000) 402 final], (DO 2000, C 337 E, p. 156) se desprende que esta excepción tiene por objeto responder a la necesidad de las autoridades públicas de disponer de un espacio protegido para proseguir reflexiones y llevar a cabo debates internos [véase, en este sentido, la sentencia de 20 de enero de 2021, Land Baden-Württemberg (Comunicaciones internas), C‑619/19, EU:C:2021:35, apartado 44]. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado que, a diferencia del motivo de denegación de acceso previsto en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra e), de la Directiva 2003/4, relativo a las comunicaciones internas, el previsto en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra d), de dicha Directiva se refiere a la elaboración o a la redacción de documentos y tiene, por tanto, carácter temporal [véase, en este sentido, la sentencia de 20 de enero de 2021, Land Baden-Württemberg (Comunicaciones internas), C‑619/19, EU:C:2021:35, apartado 56].
40 Pues bien, las coordenadas de ubicación de las parcelas permanentes de muestreo utilizadas para recopilar datos con el fin de elaborar un inventario forestal estadístico nacional no pueden considerarse material en curso de elaboración ni documentos o datos inconclusos cuando se refieren al estado de los bosques en una fecha determinada.
45 En el caso de autos, aunque se refieren a las parcelas de muestreo utilizadas para recopilar datos con el fin de elaborar un inventario forestal estadístico nacional y mantienen así un vínculo indirecto con la toma de decisiones públicas en materia medioambiental, las coordenadas de ubicación solicitadas por las demandantes en el litigio principal no guardan relación, como tales, con las etapas finales de los procesos de toma de decisiones en esta materia y, por tanto, con «procedimientos» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2003/4.
47 En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre el alcance del artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2003/4, en virtud del cual los Estados miembros pueden denegar una solicitud de información medioambiental cuya revelación pueda afectar negativamente a las relaciones internacionales, la defensa nacional o la seguridad pública. A este respecto, pregunta, en esencia, si el deterioro de la fiabilidad de los datos que sirven de base para elaborar tal inventario forestal, ocasionado por la divulgación de esa información, puede afectar negativamente a las relaciones internacionales de un Estado miembro, en el sentido de dicha disposición.
50 Como se ha recordado en los apartados 34 y 35 de la presente sentencia, la aplicación de esta excepción está supeditada, en cambio, a que se pondere el interés público que justifica la divulgación de la información medioambiental de que se trate con el interés atendido por la denegación de la divulgación de esta, así como a que se aprecie que tal divulgación puede perjudicar concreta y efectivamente los intereses protegidos por la Directiva 2003/4, debiendo el riesgo de tal perjuicio ser razonablemente previsible y no meramente hipotético.
51 Corresponde al órgano jurisdiccional remitente realizar estas apreciaciones en el caso de autos. En este contexto, le incumbe, en particular, comprobar si el eventual incumplimiento de los compromisos internacionales de la República de Estonia que resultaría de la divulgación de las coordenadas de ubicación de que se trata en el litigio principal tendría consecuencias desfavorables lo suficientemente concretas y previsibles como para perjudicar efectivamente sus intereses o la cooperación internacional en materia forestal, o si, como sugieren los elementos aportados al Tribunal de Justicia, tales consecuencias solo son, en el presente caso, hipotéticas.
55 En el presente asunto, el Gobierno estonio y la Agencia de Medio Ambiente alegan que la divulgación de las coordenadas de ubicación de las parcelas permanentes de muestreo podría perjudicar la representatividad y la fiabilidad del inventario forestal estadístico nacional y, por tanto, la calidad de la toma de decisiones públicas en materia medioambiental. En particular, esta divulgación abriría la vía, según ellos, a posibles manipulaciones de los datos estadísticos por parte de los distintos actores de la economía forestal, que podrían, por ejemplo, intervenir únicamente en parcelas distintas de aquellas a partir de las cuales se recopilan datos, contribuyendo así a dar una imagen falseada del estado de los bosques.
56 En la medida en que puede afectar negativamente a la calidad de la elaboración de un inventario forestal estadístico nacional y, por tanto, a la protección del medio ambiente al que se refiere la información solicitada, tal riesgo puede justificar la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letra h), de la Directiva 2003/4.
58 No obstante, procede recordar que, como todos los motivos de denegación de acceso enunciados en el artículo 4, apartados 1, párrafo primero, y 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/4, a excepción del contemplado en el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, tercera frase, de esta Directiva, relativo a la información sobre emisiones en el medio ambiente, la aplicación de esta excepción está supeditada a la ponderación por las autoridades públicas, bajo el control judicial, del interés público atendido por la divulgación con el interés atendido por la denegación de la divulgación, así como a la apreciación de que tal divulgación puede perjudicar concreta y efectivamente los intereses protegidos por la citada Directiva, debiendo el riesgo de tal perjuicio ser razonablemente previsible y no meramente hipotético.
70 Toda vez que los considerandos de una directiva solo tienen valor interpretativo de las disposiciones de esta (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Puppinck y otros/Comisión, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, apartado 76), el considerando 21 de la Directiva 2003/4 no puede servir de fundamento jurídico autónomo a una obligación de acceso a la información medioambiental o de difusión al público de tal información distinta de las previstas en los artículos 3 y 7 de dicha Directiva.
Comentario de la Autora:
La Sentencia confirma doctrina previa del Tribunal de Justicia sobre la interpretación del concepto de información ambiental de la Directiva 2003/4 y de las excepciones al derecho de acceso a dicha información, como, por ejemplo, la interpretación restrictiva de las excepciones al derecho de acceso; el carácter exhaustivo del listado de excepciones que contiene el art. 4; la obligación de la administración , y en su caso del juez, de ponderar en cada caso los intereses concurrentes, esto es, el interés público de la divulgación y el perseguido por la denegación; o que el riesgo de perjuicio a los intereses tutelados por las diversas excepciones al derecho de acceso debe ser previsible y no hipotético.
Destacamos, como consideraciones novedosas de la Sentencia, el rechazo de que el art. 8.1, que impone obligaciones de calidad de la información ambiental a suministrar al público, pueda fundamentar, por sí solo, la denegación del acceso a la información ambiental o que un considerando de la Directiva 2003/4 pueda fundamentar por sí solo la obligación de comunicar al público determinada información ambiental.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 7 de marzo de 2024, asunto C‑234/22.
