Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 14 de marzo de 2024: España ha incumplido la Directiva 91/676, de protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias (arts. 3.4; 5.4; 5.5; Anexos II y III)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación Legambiental (GIUV2013-142)
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Sexta, asunto C‑576/22, ECLI:EU:C:2024:227
Palabras clave: Agricultura. Aguas. Nitratos. Zonas vulnerables
Resumen:
La Comisión Europea, tras instruir el correspondiente procedimiento de infracción, interpuso ante el Tribunal de Justicia un recurso por incumplimiento contra España, referido a varias obligaciones impuestas a los Estados por la Directiva 91/676, de protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias (arts. 3.4; 5.4; 5.5; Anexos II y III)
Los motivos del recurso fueron los siguientes: 1º) No haber designado como zonas vulnerables las “zonas de captación” relevantes en determinados puntos de medición contaminados de varias Comunidades Autónomas (Castilla y León, Extremadura, Galicia, Illes Balears, Canarias, Madrid y Comunitat Valenciana), conforme al art. 3.4; 2º) No haber adoptado, conforme al 5.4, en relación con los anexos II y III, todas las medidas obligatorias necesarias en los programas de acción de las zonas vulnerables designadas en varias Comunidades Autónomas (Aragón, Castilla-La Mancha; Castilla y León; Extremadura y Madrid); y 3º) No haber adoptado las medidas necesarias para reducir la contaminación por nitratos (art. 5.5).
El Tribunal de Justicia, aplicando su doctrina sobre la interpretación de la Directiva, estima parcialmente el recurso y declara que España ha incumplido la norma europea por no haber designado zonas vulnerables en tres de las siete Comunidades Autónomas indicadas por la Comisión (Illes Balears, Comunidad de Madrid y Comunitat Valenciana). También declara el incumplimiento de las obligaciones previstas en los programas de acción aunque en este caso se proyecta sobre la totalidad de las Comunidades Autónomas señaladas por la Comisión (Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura y Madrid). Por último, no se habrían adoptado las medidas procedentes en relación con la contaminación por nitratos en Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León y Murcia.
Destacamos los siguientes extractos:
66 A este respecto, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, para que pueda considerarse que unas aguas están «afectadas por la contaminación», a efectos, en especial, del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 91/676, y sea necesaria su designación como zona vulnerable, con arreglo al artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva, no es preciso que los compuestos nitrogenados de origen agrario sean los causantes exclusivos de la contaminación; basta con que contribuyan significativamente a ella (sentencia de 23 de abril de 2015, Comisión/Grecia, C‑149/14, EU:C:2015:264, apartado 36 y jurisprudencia citada).
73 En cuanto a los puntos de medición 1801M1T 1, ES 53M0137, ES 53M1123 y ES 53M1205, dependientes de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, procede señalar que, en su escrito de contestación, el Reino de España se limita a indicar que está en curso la revisión de la designación de las zonas vulnerables y que un proyecto de decreto por el que se designan zonas vulnerables se encuentra en un avanzado estado de tramitación.
76 De ello se deduce que procede estimar el primer motivo en la medida en que, mediante él, la Comisión reprocha al Reino de España haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 4, de la Directiva 91/676, al no haber designado como zonas vulnerables las zonas de captación relevantes para los cuatro puntos de medición mencionados en el apartado 73 de la presente sentencia.
78 Por último, en cuanto al punto de medición TA 53306008, dependiente de la Comunidad de Madrid, el Reino de España alega, en esencia, que la contribución de los compuestos nitrogenados de origen agrario a la contaminación se redujo considerablemente, alcanzando un porcentaje máximo del 17 % en 2021. Ahora bien, como la Comisión señaló en su escrito de réplica, el Tribunal de Justicia ya declaró, en la sentencia de 22 de septiembre de 2005, Comisión/Bélgica (C‑221/03, EU:C:2005:573), apartados 86 y 87, que tal contribución del 17 % tiene carácter significativo, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 66 de la presente sentencia.
79 Por lo que respecta a la alegación formulada por el Reino de España en su escrito de dúplica y basada en el hecho de que, en una decisión reciente relativa a una excepción solicitada de conformidad con la Directiva 91/676, la Comisión consideró que, para ser significativa, la contribución de los compuestos nitrogenados de origen agrario a la contaminación debe superar el 19 % de la contaminación, basta con señalar que tal apreciación por parte de la Comisión no puede en ningún caso vincular al Tribunal de Justicia cuando ha de apreciar por sí mismo el carácter significativo de tal contribución a la contaminación.
81 Mediante su segundo motivo, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 4, de la Directiva 91/676, en relación con los anexos II y III de dicha Directiva, al no haber previsto todas las medidas obligatorias necesarias en los programas de acción de una serie de comunidades autónomas.
94 Procede recordar, en primer lugar, que el artículo 5, apartado 3, letra a), de la Directiva 91/676 dispone que los programas de acción tendrán en cuenta los datos científicos y técnicos de que se disponga. Estos programas de acción deben contener una serie de medidas obligatorias enumeradas en el apartado 4 de dicho artículo. Por lo tanto, para comprobar si un programa de acción determinado se ajusta a estas disposiciones, es necesario que la Comisión tenga en cuenta los datos científicos y técnicos de que se disponga. Pues bien, el Reino de España no niega que el estudio científico en el que se basó la Comisión en el presente asunto forma parte de los datos científicos de que se dispone y que, por tanto, debían ser tenidos en cuenta por dicha institución.
96 En efecto, el Reino de España podía presentar otros estudios y documentos científicos con el fin de refutar las alegaciones de dicha institución (véase, por analogía, la sentencia de 21 de junio de 2018, Comisión/Alemania, C‑543/16, EU:C:2018:481, apartado 77). Pues bien, como ha señalado acertadamente la Comisión, el Reino de España no ha aportado estudios ni documentos que demuestren que condiciones de aplicación de fertilizantes en terrenos inclinados y escarpados que sean menos estrictas que las contempladas en el estudio científico sean suficientes para reducir la contaminación de las aguas causada o provocada por los nitratos de origen agrario y actuar preventivamente contra nuevas contaminaciones de dicha clase, de conformidad con el objetivo perseguido por la Directiva 91/676 y enunciado en su artículo 1.
97 En segundo lugar, es preciso señalar que el Reino de España no niega que las condiciones de aplicación de fertilizantes en terrenos inclinados y escarpados fijadas en los programas de acción de las comunidades autónomas a que se refiere la primera parte del segundo motivo sean menos estrictas que las previstas por el estudio científico.
98 En tercer lugar, si bien el Reino de España alega que las medidas adoptadas por la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha se basaban en las tomadas por la Comunidad Foral de Navarra —consideradas satisfactorias por la Comisión, como se desprende de su dictamen motivado—, no niega que las medidas tomadas por la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha son menos estrictas que las previstas en el estudio científico, sin explicar por qué estas medidas menos estrictas deberían considerarse conformes con lo dispuesto en el artículo 5, apartado 4, de la Directiva 91/676.
115 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 4, de la Directiva 91/676, en relación con los anexos II y III de esta Directiva, al no haber previsto todas las medidas obligatorias necesarias en los programas de acción de la Comunidad Autónoma de Aragón, la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, la Comunidad de Castilla y León, la Comunidad Autónoma de Extremadura y la Comunidad de Madrid.
116 Mediante su tercer motivo, que se divide en dos partes, la Comisión solicita, en esencia, al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 5, de la Directiva 91/676, al no haber adoptado las medidas adicionales o acciones reforzadas necesarias en relación con la contaminación por nitratos. Sostiene que, en virtud de esta disposición, los Estados miembros deben adoptar, en el contexto de los programas de acción, todas las medidas adicionales o acciones reforzadas que consideren necesarias si las medidas mencionadas en el artículo 5, apartado 4, de esta Directiva no fueran suficientes para reducir la contaminación y actuar preventivamente contra nuevas contaminaciones por nitratos de origen agrario.
154 Los Estados miembros deben tomar las medidas adicionales o las acciones reforzadas, contempladas en el artículo 5, apartado 5, de la Directiva 91/676, desde el principio del primer programa de acción o a raíz de la experiencia adquirida al aplicar los programas de acción y, por tanto, desde el primer momento en que se constate su necesidad (sentencia de 21 de junio de 2018, Comisión/Alemania, C‑543/16, EU:C:2018:481, apartado 53 y jurisprudencia citada).
156 En primer lugar, debe señalarse que los elementos invocados por ese Estado miembro no permiten poner en entredicho las cifras contenidas en los informes que transmitió y en los que se apoya la Comisión, que acreditan que la calidad de agua no mejoró durante el período 2016‑2019 en comparación con el período 2012‑2015 en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, la Comunidad de Castilla y León y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
157 Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma de Aragón, es cierto que el Reino de España alega que la Comisión no podía basarse, en el caso de las aguas subterráneas, en el resultado de las muestras tomadas en los puntos de medición en los que se constataron valores en nitratos inferiores a 50 mg/l y que la proporción de puntos de medición con valores de nitratos superiores a 50 mg/l disminuyó del 42,3 % en el período 2012‑2015 al 39,1 % en el período 2016‑2019. Sin embargo, con ello el Reino de España solo refuta dos de las tres comprobaciones mencionadas en el apartado 119 de la presente sentencia, sobre la base de las cuales la Comisión concluyó que la calidad de las aguas subterráneas no había mejorado en la Comunidad Autónoma de Aragón. En cambio, no rebate la otra comprobación mencionada por la Comisión a este respecto según la cual, en el 53,8 % de los puntos de medición de las aguas subterráneas en los que se constataron valores de nitratos superiores a 50 mg/l, esos valores evolucionan según una tendencia estable o al alza, ni las apreciaciones en las que se basó la Comisión en relación con las aguas superficiales.
158 En estas circunstancias, procede declarar que la Comisión ha demostrado que la calidad de las aguas en esa comunidad autónoma no mejoró en el período 2016‑2019 en comparación con el período precedente.
170 Habida cuenta de lo anterior, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 5, de la Directiva 91/676, al no haber adoptado las medidas adicionales o acciones reforzadas necesarias en relación con la contaminación por nitratos en lo que respecta a la Comunidad Autónoma de Aragón, la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, la Comunidad de Castilla y León y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
181 El Tribunal de Justicia ya ha declarado que de una lectura combinada del artículo 3, apartado 1, y del anexo I, parte A, puntos 2 y 3, de la Directiva 91/676 se deprende que debe considerarse que la contaminación afecta a las aguas no solo cuando las aguas subterráneas tienen un contenido en nitratos superior a 50 mg/l, sino también, en particular, cuando los lagos naturales de agua dulce, otras masas de agua dulce, los estuarios y las aguas costeras y marinas son eutróficas (sentencia de 21 de junio de 2018, Comisión/Alemania, C‑543/16, EU:C:2018:481, apartado 60). Por consiguiente, en caso de eutrofización, los Estados miembros están obligados a adoptar las medidas contempladas en el artículo 5 de dicha Directiva, a saber, los programas de acción y, en caso necesario, las medidas adicionales y acciones reforzadas, con el fin de revertir tal situación.
182 No obstante, procede recordar que, conforme a la jurisprudencia citada en el apartado 153 de la presente sentencia, para demostrar que las medidas obligatorias contempladas en el artículo 5, apartado 4, de la Directiva 91/676 no bastan para alcanzar los objetivos especificados en el artículo 1 de esta Directiva, la Comisión debe probar que la calidad de las aguas durante un período determinado no ha mejorado, en comparación con el período anterior. Dado que la Comisión reprocha al Reino de España, mediante la segunda parte de su tercer motivo, no haber adoptado las medidas exigidas por el artículo 5, apartado 5, de dicha Directiva para poner fin a las situaciones de eutrofización existentes en el conjunto de su territorio, incumbe a dicha institución demostrar que la calidad de las aguas no mejoró, por lo que respecta a la eutrofización, de un período al otro.
183 Ahora bien, la Comisión no ha demostrado tal falta de mejora en el caso de autos. En efecto, por una parte, la citada institución reconoce que, según el informe 2012‑2015, se comprobó una ligera mejora con respecto al período 2008‑2011, al haber pasado del 0,32 % al 0,29 % el porcentaje de puntos de medición en los que se constató eutrofización. Por otra parte, la Comisión no ha demostrado que la situación no mejorara, en lo que respecta a la eutrofización, durante el período 2016‑2019 en relación con el período 2012‑2015, ya que dicha institución no ha presentado ningún dato concreto a este respecto.
Comentario de la Autora:
La Sentencia confirma doctrina consolidada del Tribunal de Justicia sobre la interpretación de las obligaciones que impone a los Estados la Directiva 91/676, como, por ejemplo, que la designación de las zonas vulnerables no requiere que los nitratos de origen agrario sean los únicos causantes de la contaminación del agua sino que basta con que contribuyan significativamente a la misma y que, a tal efecto, es suficiente un porcentaje de contribución del 17%; o que la Comisión debe probar que la calidad de las aguas durante un período determinado no ha mejorado, en comparación con el período anterior, para demostrar que las medidas obligatorias contempladas en el art. 5.4 son insuficientes.
Destacamos la confirmación de la consideración del 17% de nitratos de origen agrario como porcentaje determinante de contribución significativa de los mismos a la contaminación del agua pues España cuestionó dicho porcentaje aduciendo que la Comisión había aplicado, en algún caso, el 19%. La Sentencia, sin embargo, deja claro que la interpretación de la Comisión no vincula al Tribunal de Justicia y ratifica dicho criterio.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 14 de marzo de 2024, asunto C‑576/22.
