Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Décima), de 3 de marzo de 2021, asunto C-220/19, por la que se resuelven las cuestiones prejudiciales en relación con las Directivas 2008/118/CE, relativa al régimen general de los impuestos especiales, 2009/28/CE, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y la Directiva 2009/72/CE, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Décima), asunto C-220/19
Temas clave: Impuesto. Energías renovables. Mercado eléctrico.
Resumen:
Las cuestiones prejudiciales planteadas por la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de la Comunidad Valenciana derivan de un litigio entre Promociones Oliva Park, S. L. (en lo sucesivo, «Oliva Park»), y el Tribunal Económico-Administrativo Regional de la Comunidad Valenciana (en lo sucesivo, «TEAR») en relación con la desestimación de una solicitud de rectificación de las autoliquidaciones del impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica (en lo sucesivo, «IVPEE») de los ejercicios 2013 a 2016, por la que la empresa solicita la devolución de 12.609,58 euros.
Oliva Park sostiene que el IVPEE no es conforme con el Derecho de la Unión, en concreto con las Directivas 2008/118 (impuestos especiales), 2009/28 (fomento de las renovables) y 2009/72 (mercado interior de la electricidad). En concreto, alega que este impuesto se añade a otros impuestos que gravan el mismo bien o servicio, que constituye en realidad un impuesto indirecto que grava la producción de energía eléctrica de fuentes renovables, en detrimento de esta respecto a la producción de energía de fuentes no renovables, sin diferenciar en función de la intensidad y de la contaminación del medio ambiente y alega finalmente la carencia de finalidad extrafiscal del IVPEE y la vulneración de la libertad de mercado y de la libertad de empresa.
A juicio de la sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de la Comunidad Valenciana, si bien la Ley 15/2012 configuró el IVPEE como un impuesto directo que tenía por objeto, la internalización de los costes medioambientales derivados de la producción de la energía eléctrica, considera que esta designación no se corresponde con su verdadera naturaleza.
Nada más lejos de la realidad. A juicio del TSJ, entre otras razones, este impuesto no tiene en cuenta en modo alguno las características del sujeto pasivo, la fuente de producción de electricidad ni tampoco la intensidad de uso de las redes de transporte y distribución, considera que mientras que el principio de progresividad exige que el operador económico que más contamine pague más, el tipo de gravamen del IVPEE es del 7 % para todos los sujetos pasivos. Además, no se contempla ninguna exención o bonificación en función del uso de fuentes renovables para la producción de electricidad o del impacto de las actividades de los sujetos pasivos en el medio ambiente, siendo favorecidos los operadores que producen la electricidad de fuentes no renovables. Por último, la carga fiscal que representa el IVPEE la soportan los consumidores vía precio final de la electricidad. Además, el régimen retributivo de las instalaciones de producción de electricidad de fuentes renovables ha incluido expresamente este impuesto como coste de explotación que deben soportar los consumidores.
El impuesto es un impuesto al consumo, carece de fin específico, y el hecho imponible del impuesto en cuestión no guarda ninguna relación con el objetivo medioambiental y no efectúa ninguna diferenciación en función del impacto en el medio ambiente de la tecnología empleada para la producción de la electricidad.
Todo ello, lleva a la citada Sala a plantear una serie de cuestiones prejudiciales sobre la compatibilidad de este impuesto con las Directivas citadas.
Destacamos los siguientes extractos:
Sobre la primera cuestión prejudicial
42.Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente pide esencialmente que se dilucide si el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2008/118 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que establece un impuesto que grava la producción e incorporación al sistema eléctrico de energía eléctrica en el territorio nacional y cuya base imponible está constituida por el importe total de los ingresos del sujeto pasivo obtenidos por la realización de estas actividades.
50.En el presente asunto, de los autos de que dispone el Tribunal de Justicia se desprende que el hecho imponible del IVPEE es la producción e incorporación al sistema eléctrico de electricidad, a saber, la producción neta de energía, definiéndose esta, en el sentido de la Ley 15/2012, como la energía de la que se excluyen los consumos auxiliares en la generación de la electricidad y las pérdidas hasta el punto de conexión a la red.
51.Además, consta que el IVPEE se percibe no directamente de los consumidores de electricidad, sino de los operadores económicos que la producen y la incorporan al sistema (véase, por analogía, la sentencia de 4 de junio de 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, C-5/14, apartado 64).
54.En efecto, en primer lugar, como observa el tribunal remitente, no existe un mecanismo formal de repercusión del impuesto. Pues bien, en tal situación, el hecho de que la aplicación del IVPEE entrañe un incremento del precio de la energía y, por tanto, de la factura eléctrica para todos los consumidores finales no resulta, por sí solo, suficiente para concluir que este impuesto se repercute íntegramente a estos consumidores. En caso contrario, todo impuesto soportado por los productores de electricidad que tuviera una incidencia, aun mínima, en el precio final de la electricidad pagado por los consumidores debería considerarse un impuesto indirecto, en el sentido del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2008/118, pese a la falta de vínculo directo e indisociable entre tal impuesto y el consumo de electricidad.
55.En segundo lugar, es preciso señalar, en lo atinente a las modalidades de cálculo del IVPEE, que la base imponible de este impuesto está constituida por el importe total que percibe el sujeto pasivo por la producción e incorporación al sistema eléctrico de electricidad, al que se aplica un tipo de gravamen uniforme del 7 %.
58.De las consideraciones anteriores se desprende que el IVPEE se calcula en función exclusivamente de la condición de productor de electricidad, sobre la base de los ingresos de los sujetos pasivos parcialmente fijados y, por tanto, con independencia de la cantidad de electricidad efectivamente producida e incorporada al sistema eléctrico. Así pues, no cabe constatar un vínculo directo e indisociable entre este impuesto y el consumo de electricidad.
59.Por consiguiente, al no constituir el IVPEE un impuesto indirecto que grave directa o indirectamente el consumo de electricidad a que se refiere la Directiva 2003/96, no puede estar incluido en el ámbito de aplicación del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2008/118 (véase, por analogía, la sentencia de 4 de junio de 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems, apartado 66).
60.En atención a lo expuesto anteriormente, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2008/118 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que establece un impuesto que grava la producción e incorporación al sistema eléctrico de energía eléctrica en el territorio nacional y cuya base imponible está constituida por el importe total de los ingresos del sujeto pasivo obtenidos por la realización de estas actividades, sin tener en cuenta la cantidad de electricidad efectivamente producida e incorporada a ese sistema.
Segunda y tercera cuestión prejudicial
61.Mediante sus cuestiones prejudiciales segunda y tercera, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente pide en lo sustancial que se determine si los artículos 1 y 3, apartados 1 y 2, así como apartado 3, letra a), de la Directiva 2009/28, este último punto en relación con el artículo 2, párrafo segundo, letra k), de la misma Directiva, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que establece un impuesto que grava con un tipo único la producción de electricidad y su incorporación al sistema eléctrico, también cuando la electricidad se produce a partir de fuentes renovables, y cuyo objetivo no es proteger el medio ambiente, sino aumentar el volumen de los ingresos presupuestarios.
67.Ha de señalarse, a este respecto, que ninguna de las disposiciones de la Directiva 2009/28 mencionadas en los apartados 62 a 65 de la presente sentencia prohíbe a los Estados miembros establecer un impuesto, como el IVPEE, que grave la producción de electricidad y su incorporación al sistema, también cuando la electricidad se produce a partir de fuentes de energía renovables (véase, por analogía, la sentencia de 20 de septiembre de 2017, Elecdey Carcelen y otros, C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 y C‑221/16, EU:C:2017:705, apartado 30).
68.En efecto, del propio tenor del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2009/28, y en especial del término «podrán», resulta que los Estados miembros no están en absoluto obligados a aplicar sistemas de apoyo para promover la utilización de energía procedente de fuentes renovables ni, con mayor razón, si deciden aplicar tales sistemas, a configurarlos como exenciones o desgravaciones fiscales. Así pues, los Estados miembros disponen de un margen de apreciación respecto a las medidas que consideren adecuadas para alcanzar los objetivos globales nacionales obligatorios fijados en el artículo 3, apartados 1 y 2, de la antedicha Directiva, en relación con el anexo I de esta (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de septiembre de 2017, Elecdey Carcelen y otros, C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 y C‑221/16, EU:C:2017:705, apartados 31 y 32, y de 11 de julio de 2019, Agrenergy y Fusignano Due, C‑180/18, C‑286/18 y C‑287/18, EU:C:2019:605, apartado 27).
69.Por consiguiente, la posibilidad prevista en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2009/28 de que los Estados miembros establezcan sistemas de apoyo para promover la utilización de la energía procedente de fuentes renovables, en su caso en forma de exenciones o desgravaciones fiscales, no implica en absoluto que estos no puedan gravar a las empresas que desarrollan esas fuentes de energía (sentencia de 20 de septiembre de 2017, Elecdey Carcelen y otros, C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 y C‑221/16, EU:C:2017:705, apartado 33).
70.En consecuencia, procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera que los artículos 1 y 3, apartados 1 y 2, así como apartado 3, letra a), de la Directiva 2009/28, este último punto en relación con el artículo 2, párrafo segundo, letra k), de la misma Directiva, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que establece un impuesto que grava con un tipo único la producción de electricidad y su incorporación al sistema eléctrico, también cuando la electricidad se produce a partir de fuentes renovables, y cuyo objetivo no es proteger el medio ambiente, sino aumentar el volumen de los ingresos presupuestarios.
Sobre la cuarta cuestión prejudicial
71.Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el tribunal remitente pide fundamentalmente que se dilucide si el artículo 107 TFUE, apartado 1, y los artículos 32 a 34 de la Directiva 2009/72 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que establece un impuesto que grava la producción e incorporación al sistema eléctrico de electricidad en el territorio de un Estado miembro, en el supuesto de que este impuesto no sea aplicable a la incorporación, en ese sistema, de la electricidad producida en los demás Estados miembros.
72.El tribunal remitente indica, a este respecto, que el IVPEE favorece a los productores de electricidad establecidos en los demás Estados miembros porque grava únicamente a los productores nacionales, y deduce de ello que existe una distorsión de la competencia, con infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1.
75.(…) en el presente asunto, de los autos de que dispone el Tribunal de Justicia no se desprende que los ingresos procedentes de la percepción del IVPEE constituyan el modo de financiación de una medida de ayuda estatal, en el sentido de la citada jurisprudencia. De ello se colige que no puede considerarse que este impuesto esté incluido en el ámbito de aplicación de las disposiciones del Tratado FUE relativas a las ayudas estatales.
77.En el presente asunto, el tribunal remitente indica que la normativa relativa al IVPEE permite una discriminación positiva de los productores no nacionales de energía eléctrica, en perjuicio de los productores españoles, con distorsión del mercado interior de la energía eléctrica y del acceso a la red.
78.Pues bien, a este respecto, baste con señalar que, por cuanto la Directiva 2009/72 no constituye una medida relativa a la aproximación de las disposiciones fiscales de los Estados miembros, el principio de no discriminación contemplado en los artículos 32 a 34 de esta Directiva no se aplica a una normativa nacional que establece un impuesto que grava la producción e incorporación al sistema eléctrico de electricidad en el territorio de un Estado miembro (véase, por analogía, la sentencia de 7 de noviembre de 2019, UNESA y otros, C‑80/18 a C‑83/18, EU:C:2019:934, apartado 51).
Comentario del Autor:
El TJUE descarta cualquier posible colisión de las Directivas analizadas con el IVPEE creado por la Ley 15/2002, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, pese a no discriminar en absoluto si la electricidad procede o no de fuentes de energía renovable. El TJUE se separa de las consideraciones del TSJ Valencia. Curiosa forma de fomentar la generación de energía mediante fuentes renovables si los gravámenes no hacen distingo respecto de otras fuentes no renovables. El TJUE hace una interpretación de la Directiva de energías renovables en el sentido de que ninguna sus disposiciones prohíbe a los Estados miembros establecer un impuesto, que grave la producción de electricidad y su incorporación al sistema, también cuando la electricidad se produce a partir de fuentes de energía renovables y que tampoco están en absoluto obligados a aplicar sistemas de apoyo para promover la utilización de energía procedente de fuentes renovables.
Debe señalarse que esta Ley ha sido objeto de sendos autos del TC que inadmitieron sendas cuestiones de inconstitucionalidad. En particular el ATC 202/2016 de 13 diciembre, inadmitía la cuestión con base en que lo correcto era plantear la cuestión prejudicial ante el TJUE.
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