Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Sexta), de 22 de diciembre de 2022, por la que se resuelve el recurso contra el Reino de España por incumplimiento de la Directiva 2008/50/CE, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Navarra
Fuente: Asunto C‑125/20
Palabras clave: Emisiones a la atmósfera. Calidad del aire. NO2. Planes de calidad. Incumplimiento.
Resumen:
La Comisión sostiene que, desde 2010, el Reino de España ha infringido, de manera sistemática y continuada la Directiva 2008/50, dado que, como se desprende de los datos contenidos en los informes anuales sobre calidad del aire, de 2010 a 2018 se superó, por una parte, en tres zonas, esto es, las zonas área de Barcelona, Vallès – Baix Llobregat y Madrid, el valor límite anual fijado para el NO2, y, por otra parte, en esta última zona, el valor límite horario fijado para el NO2. El Reino de España alega que la Comisión no ha acreditado el incumplimiento alegado, ya que no ha analizado correctamente los valores realmente representativos de la calidad del aire y su evolución en las zonas de que se trata, señalando que las superaciones de estos límites son puntuales y anecdóticas, y que la evolución de tales valores refleja una clara tendencia a la mejora de la calidad del aire en dichas zonas. El Reino de España cuestiona la representatividad de los datos recabados, que depende, en su opinión, en gran medida del lugar en el que estén ubicados los puntos de muestreo al estar ubicados en los entornos de mayor impacto del tráfico y que además el territorio afectado por tales superaciones es muy reducido y no es en ningún caso representativo de las zonas de calidad del aire en su conjunto.
Destacamos los siguientes extractos:
69. El Tribunal de Justicia ya ha destacado en numerosas ocasiones que el hecho de superar los valores límite fijados por la Directiva 2008/50 para los contaminantes en el aire ambiente basta por sí solo para poder declarar el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13, apartado 1, de esta Directiva, en relación con su anexo XI [sentencia de 12 de mayo de 2022, Comisión/Italia (Valores límite — NO2), C‑573/19, no publicada, EU:C:2022:380, apartado 75 y jurisprudencia citada].
70. Pues bien, en el presente asunto, los datos resultantes de los informes anuales sobre calidad del aire comunicados por el Reino de España a la Comisión con arreglo al artículo 27 de dicha Directiva muestran que, a partir de 2010, el valor límite anual de 40 μg/m³ fijado para el NO2 se ha superado regularmente en las tres zonas objeto del presente recurso.
71. En las zonas ES0901 Àrea de Barcelona y ES1301 Madrid se registraron superaciones de dicho valor límite desde 2010 hasta 2018 inclusive. En la zona ES0902 Vallès — Baix Llobregat se registraron tales superaciones en el período comprendido entre 2010 y 2017 inclusive.
72. El alcance de tales superaciones ascendía, por lo que respecta al período controvertido, en la zona ES0901 Àrea de Barcelona, a porcentajes del valor límite anual comprendidos entre el 65 % en 2011 y el 30 % en 2016; en la zona ES0902 Vallès — Baix Llobregat, entre el 38 % en 2010 y el 8 % en 2016, y, en la zona ES1301 Madrid, entre el 70 % en 2010 y el 33 % en 2014.
73. En cuanto al valor límite horario de 200 μg/m³ fijado para el NO2, que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/50, en relación con su anexo XI, no puede superarse más de dieciocho veces por año civil, los datos muestran que, en el caso de la zona ES1301 Madrid, este valor límite se superó entre treinta y tres y ciento tres veces por año, lo que equivale a un porcentaje comprendido entre el 472 % en 2011 y 2012 y el 83 % en 2018.
74. De estos datos resulta que las superaciones de los valores límite anual y horario así registradas deben considerarse sistemáticas y continuadas, sin que la Comisión tenga obligación de aportar pruebas adicionales a este respecto [véase, en este sentido, la sentencia de 12 de mayo de 2022, Comisión/Italia (Valores límite — NO2), C‑573/19, no publicada, EU:C:2022:380, apartado 92 y jurisprudencia citada].
75. Del mismo modo, contrariamente a lo que alega el Reino de España, debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, un incumplimiento puede seguir siendo sistemático y continuado aun cuando exista una posible tendencia parcial a la baja puesta de relieve por los datos recabados que no conduzca, sin embargo, a que dicho Estado miembro cumpla los valores límite que debe observar [sentencia de 12 de mayo de 2022, Comisión/Italia (Valores límite — NO2), C‑573/19, no publicada, EU:C:2022:380, apartado 93 y jurisprudencia citada]. Pues bien, esto es lo que sucede en el presente asunto.
79. En este contexto, el Tribunal de Justicia también ha declarado que de ese anexo III, sección B, punto 1, letra a), se desprende que la ubicación de los puntos de muestreo destinados a la protección de la salud humana debe determinarse de manera que proporcione datos sobre la calidad del aire, por una parte, en las áreas situadas dentro de zonas y aglomeraciones donde se registren las concentraciones más altas de los contaminantes de que se trate a las que la población pueda hallarse directa o indirectamente expuesta durante un período significativo en relación con el período considerado para calcular la media del valor o de los valores límite en cuestión y, por otra parte, en otras áreas situadas dentro de zonas y aglomeraciones que sean representativas de la exposición de la población en general (sentencia de 26 de junio de 2019, Craeynest y otros, C‑723/17, EU:C:2019:533, apartado 38).
91. En primer lugar, la Comisión alega que la duración del período de superación de los valores límite constituye un indicio clave de la inadecuación de las medidas adoptadas, y un período de superación más largo es indicativo de una mayor ineficacia de tales medidas. Al evaluar la eficacia de las medidas adoptadas, los Estados miembros también deben tomar en consideración las medidas fallidas que pudieran haberse adoptado antes de 2010, lo que podría motivar la adopción de medidas más eficaces después del 11 de junio de 2010, puesto que los valores límite de NO2 ya habían sido fijados por la Directiva 1999/30, que establecía un marco temporal de reducción progresiva de los porcentajes de superación de los valores límite y señalaba como fecha límite el 1 de enero de 2010. Por lo tanto, corresponde al Estado miembro afectado desvirtuar el indicio resultante de la continuada superación de los valores límite. Para ello, dicho Estado miembro debe demostrar, en particular, que sus planes de calidad del aire satisfacen las exigencias del artículo 23, apartado 1, y del anexo XV, sección A, de la Directiva 2008/50.
97. En consecuencia, el autor de un plan de calidad del aire debe tener en cuenta todas aquellas medidas que puedan abordar eficazmente y con rapidez las principales causas de la superación de los valores límite. Tales causas, a su vez, deben estar identificadas en los planes de calidad del aire, tal y como exige el anexo XV, sección A, punto 6, de la Directiva 2008/50.
98. Según la Comisión, el Reino de España no ha adoptado, en el presente asunto, a través de los diferentes planes de que se trata, las medidas adecuadas, idóneas y suficientes para que el período de superación de los valores límite sea lo más breve posible.
En la medida en que el Reino de España invoca una tendencia a la mejora de la calidad del aire registrada en las tres zonas objeto del presente recurso, es preciso recordar que, como se ha señalado en los apartados 70, 71 y 73 de la presente sentencia, el valor límite anual fijado para el NO2 por la Directiva 2008/50 se superó en estas tres zonas cada año entre 2010 y al menos 2017 y el valor límite horario fijado para el NO2 por dicha Directiva se superó en la zona ES1301 Madrid desde 2010 hasta 2018.
162. En estas tres zonas, el alcance de las superaciones de ese valor límite anual fue mayor en 2017 que en 2016, lo que refleja un deterioro de la situación a lo largo del año en el que deberían haber surtido efectos las medidas que debían haberse adoptado antes de la fecha de expiración del plazo señalado en el dictamen motivado. Por lo que respecta, en particular, a las zonas ES1301 Madrid y ES0901 Àrea de Barcelona, el alcance de tales superaciones fue mayor durante 2017 que en los cuatro años anteriores. El año 2015 refleja igualmente un deterioro de la tendencia en las tres zonas indicadas respecto al año precedente.
163. En cuanto al alcance de las superaciones de los valores límite anual y horario fijados para el NO2 por la Directiva 2008/50, ha de hacerse constar que, durante 2018, tanto la zona ES1301 Madrid como la zona ES0901 área de Barcelona registraron siempre porcentajes de superación del valor límite anual de al menos el 35 %. En la zona ES0902 Vallès — Baix Llobregat, ese porcentaje fue siempre del 10 % en 2017. En lo que se refiere al porcentaje de superación del valor límite horario en la zona ES1301 Madrid, este alcanzó el 83 % en 2018.
164. De ello resulta que, aun cuando puede observarse cierta reducción a largo plazo del nivel de superación de los valores límite fijados para el NO2 por la Directiva 2008/50 en todas las zonas objeto del presente recurso, la intensidad de las medidas adoptadas no ha sido suficiente para poner fin a tales superaciones al menos antes del final de 2017, por lo que respecta a la zona ES0902 Vallès — Baix Llobregat, y antes del final de 2018, en lo que atañe a las zonas ES1301 Madrid y ES0901 Àrea de Barcelona.
165. En cuanto a la idoneidad de los planes de calidad del aire elaborados en el Estado miembro de que se trata, es preciso señalar que, en la fecha en que expiró el plazo señalado en el dictamen motivado, es decir, el 16 de abril de 2017, no había ningún plan de calidad del aire a nivel estatal.
176. Habida cuenta de los elementos que figuran en los apartados 158 a 175 de la presente sentencia, procede declarar que es manifiesto que el Reino de España no adoptó oportunamente las medidas adecuadas que permitieran garantizar que el período de superación de los valores límite fijados para el NO2 por la Directiva 2008/50 fuera lo más breve posible en las zonas objeto del presente recurso. De esta forma, la superación de estos valores límite ha sido sistemática y continuada durante al menos ocho años en dichas zonas, pese a la obligación que incumbía a este Estado miembro de adoptar todas las medidas adecuadas y eficaces para satisfacer la exigencia establecida en el artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50 de que el período de superación de tales valores fuera lo más breve posible.
177. Pues bien, una situación como esta demuestra por sí misma, sin que sea necesario examinar de manera más detallada el contenido de los planes de calidad del aire elaborados por el Reino de España, que, en el presente asunto, este Estado miembro no ha ejecutado medidas adecuadas y eficaces para que el período de superación de los valores límite fijados para el NO2 por la Directiva 2008/50 fuera «lo más breve posible», con arreglo al artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la citada Directiva [véase, en este sentido, la sentencia de 12 de mayo de 2022, Comisión/Italia (Valores límite — NO2), C‑573/19, no publicada, EU:C:2022:380, apartado 168 y jurisprudencia citada].
187. Por último, por lo que respecta a la declaración mencionada en el apartado 133 de la presente sentencia, en la que el Comisario Europeo de Medio Ambiente supuestamente se manifestó en términos positivos en relación con las medidas previstas o adoptadas por el Reino de España para mejorar la calidad del aire, en la medida en que, haciendo referencia a esta declaración, el Reino de España pretenda sugerir que estaba legitimado para confiar en que la Comisión no modificaría esta apreciación positiva, basta con señalar, como ha hecho la Comisión en su escrito de réplica, que en esa declaración se advirtió claramente que la Comisión controlaría la ejecución efectiva de las medidas anunciadas y que evaluaría posteriormente sus resultados.
188. Habida cuenta de todo lo anterior, procede declarar que es manifiesto que el Reino de España no adoptó oportunamente medidas adecuadas para que el período de superación de los valores límite fijados para el NO2 por la Directiva 2008/50 fuese los más breve posible en las zonas objeto del presente recurso, incumpliendo así la obligación que le incumbía en virtud del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de dicha Directiva.
Comentario del Autor
El TJUE declara sin paliativos el incumplimiento de España de la Directiva de calidad del aire en lo que concierne a las zonas de Barcelona, Madrid y Vallés-Baix Llobregat respecto a los valores de óxidos de nitrógeno. En la sentencia, además de declarar que las superaciones de los valores límite anual y horario registradas han sido sistemáticas y continuadas, se destaca como no podía ser de otra forma que los puntos de muestreo destinados a la protección de la salud humana deben ubicarse donde se registren las concentraciones más altas de los contaminantes de que se trate a las que la población pueda hallarse directa o indirectamente expuesta. Faltaría más.
Por último, la sentencia señala que es manifiesto que el Reino de España no adoptó las medidas adecuadas para garantizar que el período de superación de los valores límite fijados para el NO2 por la Directiva 2008/50 fuera lo más breve posible en las zonas objeto del presente recurso, señalando la inadecuación de tales medidas en los planes posteriormente aprobados a pesar de la existencia de una tendencia a la mejoría.
El incumplimiento de esta Directiva se antoja especialmente grave teniendo en cuenta la relación directa que tiene la calidad del aire en las grandes aglomeraciones urbanas con la mortalidad prematura de la población. La propia Comisión calcula que la contaminación causada por NOx y micropartículas causa la muerte prematura de 300.000 personas anualmente en la UE (20.000 en España). Pero es que además según un reciente estudio realizado por la European Public Health Alliance (EPHA), la contaminación del aire cuesta a cada uno de los españoles alrededor de unos 1.000 euros cada año, como consecuencia de la muerte prematura, el tratamiento médico, las jornadas laborales perdidas y otros costes sanitarios derivados de los tres contaminantes que provocan gran parte de las enfermedades y muertes: las partículas en suspensión (PM), el ozono (O3), y el dióxido de nitrógeno (NO2).
Estas emisiones están relacionadas en buena medida con el tráfico. Es de esperar que las medidas que se están adoptando contribuyan a paliar esta contaminación y coadyuvar al efectivo cumplimiento de la Directiva. Botón de muestra es el reciente Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones. Con este Real Decreto se da cumplimiento al mandato contenido en el artículo 14.3 de la Ley de cambio climático que prevé que los municipios españoles de más de 50.000 habitantes, los territorios insulares y los municipios de más de 20.000 habitantes, cuando se superen los valores límite de los contaminantes adopten ya, antes de 2023, planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación, que reduzcan las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos, entre otras, el establecimiento de ZBE.
