Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Temas clave: evaluación de impacto ambiental; hábitats protegidos; zonas de especial protección de las aves; lugares de importancia comunitaria; infraestructuras públicas; incumplimiento de Estado
Resumen:
La Comisión demanda a España ante el TUE por incumplimiento de la Directiva 85/337/CEE de evaluación de impacto ambiental y de la Directiva 92/43/CEE, de hábitats, en relación con la aplicación del proyecto de duplicación y/o de acondicionamiento de la carretera M‑501 que une los alrededores de Madrid con el suroeste de la Comunidad de Madrid. La M‑501 es una carretera comarcal que en sus orígenes sólo contaba con un carril para cada sentido de circulación. Esta carretera parte de Alcorcón y discurre hacia el oeste atravesando las poblaciones de Villaviciosa de Odón, Boadilla del Monte, Chapinería, Navas del Rey, Pelayos de la Presa y San Martín de Valdeiglesias, en la Comunidad de Madrid.
El proyecto afecta a la ZEPA “Encinares del río Alberche y río Cofio” en una longitud de algo más de 20 km. El LIC “Cuencas de los ríos Alberche y Cofio” coincide con los límites de la ZEPA “Encinares del río Alberche y río Cofio”. Por ello también se ve afectado directamente. Por último, el LIC “Cuenca del río Guadarrama” se ve afectado directamente por unos 3,5 km del proyecto.
El TJUE estimando todos los argumentos de la Comisión, condena a España por incumplimiento de las Directivas EIA y Hábitats en relación con los proyectos separados de duplicación y/o acondicionamiento de los tramos 1, 2, 3 y 4 de la carretera M‑501.
Destacamos los siguientes extractos:
30. La sentencia Dragaggi y otros, de 13 de enero de 2005 (C‑117/03, Rec. p. I‑167), precisó el régimen jurídico aplicable a los lugares a partir del momento en que las autoridades nacionales proponen a la Comisión que éstos figuren en la lista de lugares de importancia comunitaria y mientras dicha institución no haya aprobado la citada lista. En los apartados 27 a 29 de esta sentencia, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:
«27. […] sin una protección adecuada de dichos lugares a partir de ese momento, se pondría en peligro la consecución de los objetivos de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, tal como se indican en especial en el sexto considerando de la Directiva [92/43] y en su artículo 3, apartado 1. Tal situación sería aún más grave dado que se verían afectados tipos de hábitats naturales prioritarios o especies prioritarias que, por razón de las amenazas que pesan sobre ellos, están destinados a beneficiarse, como se preconiza en el quinto considerando de la Directiva, de una rápida puesta en marcha de medidas tendentes a su conservación.
28. En el presente caso hay que recordar que en las listas nacionales de lugares que pueden clasificarse como lugares de importancia comunitaria deben figurar lugares que tengan, a nivel nacional, un interés ecológico pertinente en relación con el objetivo de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres perseguido por la Directiva [92/43] (véase la sentencia de 7 de noviembre de 2000, First Corporate Shipping, C‑371/98, Rec. p. I‑9235, apartado 22).
29. Se evidencia, por tanto, que, en cuanto a los lugares que pueden clasificarse como lugares de importancia comunitaria, mencionados en las listas nacionales remitidas a la Comisión, entre los que pueden figurar, en particular, lugares en los que existen tipos de hábitats naturales prioritarios o especies prioritarias, los Estados miembros están obligados a adoptar, en virtud de la Directiva, medidas de protección apropiadas para salvaguardar el citado interés ecológico.»
31. La sentencia de 14 de septiembre de 2006, Bund Naturschutz in Bayern y otros (C‑244/05, Rec. p. I‑8445), determinó en su apartado 46 que el régimen de protección adecuado de los lugares propuestos por los Estados miembros exige que éstos no autoricen intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de un lugar tal como lo definen los criterios de evaluación enunciados en el anexo III, etapa 1, de la Directiva 92/43, y que así ocurre, en particular, cuando una intervención conlleva el riesgo de que se reduzca de forma significativa la superficie del lugar, o de que desaparezcan especies prioritarias existentes en él, o, por último, de que se destruya el lugar o se eliminen sus características representativas.
32. En el apartado 51 de la citada sentencia Bund Naturschutz in Bayern y otros, el Tribunal de Justicia declaró asimismo que el régimen de protección implica también que los Estados miembros tienen la obligación de adoptar, de conformidad con las disposiciones del Derecho nacional, todas las medidas necesarias para evitar intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de los lugares incluidos en la lista nacional remitida a la Comisión.
79. Recordando que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Directiva 85/337 prevé la evaluación de impacto ambiental de los proyectos contemplados en el anexo I o en el anexo II de ésta que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud de su naturaleza, de sus dimensiones o de su localización y, en su caso, habida cuenta de su interacción con otros proyectos (sentencia de 25 de julio de 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, Rec. p. I‑6097, apartado 46), la Comisión estima que los proyectos controvertidos en el presente asunto pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente, ya que cubren buena parte del trazado de la carretera M‑501 y suponen la duplicación de esta carretera, al menos en ciertos tramos, así como el aumento del tráfico y de la presión que sufren las zonas medioambientalmente sensibles que se ven afectadas. Por ello afirma que es preciso evaluar los efectos de estos proyectos sobre el medio ambiente, habida cuenta, en particular, de su interacción.
98. El artículo 3 de la Directiva 85/337 precisa en relación con el contenido de la evaluación del impacto ambiental que ésta debe comprender una descripción de los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre el medio ambiente (véanse las sentencias de 16 de marzo de 2006, Comisión/España, C‑332/04, apartado 33; de 28 de febrero de 2008, Abraham y otros, C‑2/07, Rec. p. I‑1197, apartados 43 a 45, y Ecologistas en Acción-CODA, antes citada, apartado 39). Por otra parte, el anexo IV de la mencionada Directiva incluye entre la información que debe proporcionar el promotor con arreglo al artículo 5, apartado 1, de dicha norma, una descripción de los efectos acumulativos del proyecto sobre el medio ambiente. Asimismo, para determinar si un Estado miembro está obligado en virtud del artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva a someter a evaluación un proyecto enumerado en su anexo II porque éste puede tener efectos significativos en el medio ambiente en el sentido del artículo 2, apartado 1, de la citada Directiva, el anexo III de la misma menciona entre los criterios de selección la acumulación con otros proyectos (véase la sentencia de 21 de septiembre de 1999, Comisión/Irlanda, antes citada, apartados 73 a 76).
99. A este respecto, la alegación de la Comisión de que en la declaración de impacto ambiental de 2 de abril de 1998 no figuran datos concretos sobre los criterios empleados para la evaluación de los efectos indirectos de la duplicación del tramo 1 no ha sido debidamente rebatida por el Reino de España, que se ha limitado a afirmar sobre este extremo que la mencionada declaración de impacto exige que se adopten las medidas necesarias para prevenir los posibles impactos medioambientales, incluso los inducidos.
100. Es evidente que no puede prosperar la objeción de dicho Estado miembro basada en que no es razonable tomar en consideración el efecto acumulativo de un proyecto con otros proyectos, incluidos aquéllos en los que no haya previstas actuaciones. En efecto, de las citadas disposiciones de la Directiva 85/337 se desprende que es necesaria una evaluación del efecto acumulativo de todos los proyectos existentes.
103. En cuanto al proyecto de duplicación del tramo 2, procede recordar que el anexo II, punto 13, de la Directiva 85/337 incluye en el ámbito de la evaluación prescrita en su artículo 4, apartado 2, «cualquier cambio o ampliación de los proyectos que figuran en el Anexo I o en el Anexo II» y que el Tribunal de Justicia ha señalado reiteradamente que el ámbito de aplicación de dicha Directiva es extenso y su objetivo muy amplio (véanse las sentencias de 16 de septiembre de 2004, Comisión/España, C‑227/01, Rec. p. I‑8253, apartado 46, y Ecologistas en Acción-CODA, antes citada, apartado 28 y jurisprudencia citada). Por consiguiente, el concepto de modificación del proyecto debe entenderse en sentido amplio (véase la sentencia de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C‑72/95, Rec. p. I‑5403, apartado 39).
104. En consecuencia, el Reino de España no puede oponerse válidamente a que el proyecto del tramo 2 autorizado en 2005 sea calificado de «modificación de proyecto» respecto del que había sido objeto de la declaración de impacto ambiental de 2 de abril de 1998, cuando se limita a objetar al respecto que el proyecto final de construcción supone una definición más detallada del proyecto de trazado previo que fue evaluado y debe incluirse en la evaluación de los efectos realizada anteriormente.
105. Por último, en lo que atañe a la alegación del citado Estado miembro según la cual el estudio de impacto ambiental elaborado en diciembre de 2008 llevó a cabo una evaluación global de los efectos indirectos acumulativos de todos los proyectos de duplicación de los tramos de la carretera M‑501, del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337 se desprende que la evaluación de los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, debe realizarse antes de que se concedan las autorizaciones correspondientes (véanse las sentencias de 16 de septiembre de 2004, Comisión/España, antes citada, apartado 47, y Ecologistas en Acción-CODA, antes citada, apartado 33).
106. Del conjunto de las consideraciones que preceden se desprende que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, apartado 1, 3, 4, apartados 1 o 2, y 5 de la Directiva 85/337 al no haber efectuado una evaluación previa o al haber efectuado una evaluación previa incompleta de los efectos sobre el medio ambiente de los proyectos de duplicación de los tramos 1, 2 y 4 de la carretera M‑501.
109. Dado que las autoridades españolas no llevaron a cabo una evaluación previa de los efectos de los proyectos de duplicación de los tramos 2 y 4 sobre el medio ambiente o, en cualquier caso, no evaluaron sus efectos indirectos y acumulativos, incumplieron necesariamente las prescripciones de los artículos 6, apartado 2, y 8 de la citada Directiva.
112. No pueden estimarse los motivos de defensa alegados por el Reino de España, relativos a la puesta a disposición del público de las declaraciones de impacto ambiental y a la publicación de las decisiones de convocar una licitación para la conclusión de contratos con vistas a la elaboración de proyectos sobre la carretera M‑501 y a la adjudicación de los contratos de obra para la construcción de ésta. En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el hecho de que un Estado miembro publique la declaración de impacto ambiental no sustituye a la obligación establecida en el artículo 9 de la Directiva 85/337 de comunicar al público la autorización o la denegación para ejecutar el proyecto (véase la sentencia de 16 de marzo de 2006, Comisión/España, antes citada, apartado 56).
136. Según el Reino de España, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre la citada ZEPA contenidas en la declaración de impacto ambiental de 2 de abril de 1998, el proyecto de duplicación del tramo 2 fue autorizado por «razones imperiosas de interés público de primer orden» derivadas del notable incremento del tráfico y, por tanto, de los riesgos de accidentes, de acuerdo con lo previsto en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 92/43.
137. Sin embargo, de los apartados 103 y 104 de la presente sentencia se desprende que el proyecto de duplicación del tramo 2 autorizado en 2005 difiere sensiblemente del que fue objeto de la evaluación negativa cuyas conclusiones figuran en la citada declaración de impacto ambiental y, por lo tanto, debería haber sido objeto de una nueva evaluación.
138. Pues bien, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 92/43 únicamente resulta aplicable una vez se hayan analizado las repercusiones de un plan o de un proyecto de conformidad con el apartado 3 de dicho artículo. En efecto, la determinación de estas repercusiones a la luz de los objetivos de conservación del lugar en cuestión constituye un requisito previo indispensable para la aplicación de dicho artículo 6, apartado 4, ya que, a falta de esta información, no cabe apreciar si se cumplen los requisitos para aplicar esta excepción. El examen de si concurren eventualmente razones imperiosas de interés público de primer orden y de si existen alternativas menos perjudiciales para el medio ambiente requiere una ponderación de esas razones imperiosas y de los perjuicios que el plan o proyecto considerado causen al lugar. Además, con objeto de determinar la naturaleza de eventuales medidas compensatorias, los perjuicios causados a este lugar deben ser identificados con precisión (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2007, Comisión/Italia, antes citada, apartado 83).
139. En consecuencia, procede considerar fundada la imputación basada en la infracción de las disposiciones del artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva 92/43, en relación con su artículo 7, respecto de los proyectos de duplicación de los tramos 1, 2 y 4 de la carretera M‑501 en lo concerniente a la ZEPA «Encinares del río Alberche y río Cofio».
140. En segundo lugar, la Comisión alega que el Reino de España llevó a cabo los proyectos de duplicación de los tramos 1, 2 y 4 de la carretera M‑501 sin haber adoptado las medidas necesarias para evitar la perturbación deliberada de las especies animales protegidas que viven en los lugares de importancia comunitaria, infringiendo de ese modo las disposiciones de la Directiva 92/43, en particular su artículo 12, apartado 1, letras b) y d).
141. En efecto, de las sentencias Dragaggi y otros y Bund Naturschutz in Bayern y otros, antes citadas, se desprende que a partir del momento en que se envía a la Comisión la lista de lugares propuestos como lugares de importancia comunitaria, los Estados miembros deben adoptar las medidas de protección apropiadas para salvaguardar su interés ecológico y, por lo tanto, no pueden autorizar intervenciones que puedan alterar significativamente sus características ecológicas.
143. Los motivos de defensa alegados por el Reino de España no son válidos para refutar los argumentos de la Comisión. El propio hecho de que el citado Estado miembro mencione que se adoptaron medidas reparadoras confirma que la ejecución de los proyectos de duplicación de los tramos 1, 2 y 4 de la carretera M‑501 dañó el interés ecológico de dichos pLIC.
144 Por consiguiente, debe considerarse fundada la imputación basada en la infracción de las disposiciones de la Directiva 92/43, en particular de su artículo 12, apartado 1, letras b) y d), debido a que las autoridades españolas no adoptaron las medidas de protección apropiadas para salvaguardar el interés ecológico de los pLIC «Cuenca del río Guadarrama» y «Cuencas de los ríos Alberche y Cofio».
Comentario del Autor:
Una vez más la Comisión insta al TJUE para condenar por incumplimiento a España en relación con la ejecución de una infraestructura lineal (en este caso una carretera) ubicada o que afecta a una ZEPA (zona de especial protección de las aves) y varios LICs (Lugares de importancia comunitaria).
Lamentablemente a pesar de las alegaciones del Reino de España, en esta extensa sentencia se pone de manifiesto el incumplimiento de varios de los preceptos de la Directiva EIA y de Hábitats en relación con esta infraestructura. Algo especialmente grave si tenemos en cuenta su afección. La cuestión una vez más radica en la efectiva aplicación de las previsiones casi regladas procedimentales que se establecen en estas Directivas en cuanto a forma de actuar cuando una infraestructura afecta a estos espacios y las cautelas ambientales que establecen las normas comunitarias, aquí infringidas una vez más.
