Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Temas clave: Contaminación atmosférica; superación de valores límite de inmisión; restricciones al tráfico pesado; libertad de circulación; medidas restrictivas no justificadas suficientemente; ponderación de otras alternativas menos restrictivas y de efecto equivalente
Resumen:
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 29 CE, al haber impuesto a los camiones de más de 7,5 toneladas que transportan determinadas mercancías la prohibición de circulación en un tramo de la autopista A 12 del Valle del Inn (Austria).
En la citada autopista desde 2002 se han registrado excesos sobre el valor límite anual para el dióxido de nitrógeno, fijado en la Directiva 1999/30. Durante ese mismo año la concentración media anual registrada de dicho contaminante fue de 61 μg/m3, en tanto que en virtud de la referida sección I el valor límite anual, incrementado con el margen de exceso tolerado, se había fijado en 56 μg/m3. En los años 2003 a 2008 se observaron excesos aún mayores, lo que representaba superar en un 50 % el valor límite fijado para ese año, incrementado con el margen de exceso tolerado, a saber, in fine, 44 μg/m3. Los excesos sobre los valores límite establecidos para el dióxido de nitrógeno por la IG-L, incluidos los márgenes de exceso tolerados previstos por esa Ley, fueron aún mayores.
Con el fin de conseguir la observancia de los valores límite del dióxido de nitrógeno, las autoridades austriacas adoptaron varias medidas tendentes a reducir las emisiones específicas de los vehículos a motor y la densidad del tráfico por carretera. El 1 de octubre de 2002 esas autoridades establecieron una prohibición temporal de circulación nocturna de vehículos pesados en un tramo de la autopista A 12. Posteriormente la prohibición temporal de circulación nocturna se prolongó, y a partir del 1 de junio de 2003 fue sustituida por una prohibición permanente de circulación nocturna, vigente durante todo el año, aplicable al transporte de mercancías por vehículos pesados de más de 7,5 toneladas.
Al considerar que la prohibición establecida por ese reglamento constituía una restricción de la libre circulación de mercancías en el sentido de los artículos 28 CE y 29 CE, la Comisión interpuso el 24 de julio de 2003 un recurso por incumplimiento en virtud del artículo 226 CE contra la República de Austria., El Tribunal de Justicia declaró en su sentencia de 15 de noviembre de 2005, Comisión/Austria (C‑320/03, Rec. p. I‑9871), que ese Estado miembro había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de los artículos 28 CE y 29 CE.
A raíz de esa sentencia las autoridades austriacas prepararon nuevas medidas, estableciendo una prohibición de circulación de vehículos articulados y vehículos pesados con remolque de más de 7,5 toneladas que no se ajustaran a la norma Euro II entre los municipios de Zirl y Kufstein. Desde el 1 de noviembre de 2008 esa medida se aplicó también a ese tipo de vehículos cuando no cumplieran la norma Euro III. Desde el 1 de noviembre de 2009 se aplicó una prohibición general de circulación a los vehículos pesados de más de 7,5 toneladas cuyas emisiones no se ajustaran a la norma Euro II, en su conjunto.
A juicio de la Comisión, la prohibición sectorial de circulación constituye una medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas en el sentido de los artículos 28 CE y 29 CE, ya que obstaculiza la libre circulación de mercancías y en particular su libre tránsito. Según la Comisión, el reglamento controvertido es discriminatorio. Dado que el tráfico local y regional ha sido excluido del ámbito de aplicación de la prohibición sectorial de circulación, ésta afecta de facto de forma preponderante al tránsito internacional de mercancías. Además, existe el riesgo de que empresas de transporte que pueden beneficiarse del régimen de excepciones aprovechen las disposiciones de exención para ofrecer transportes por carretera a larga distancia, que ya no pueden ofrecer empresas establecidas fuera de esa región.
Por otro lado, dado que la prohibición sectorial de circulación no guarda relación directa con las emisiones generadas por los vehículos de transporte sino con las mercancías que éstos transporten, podría tener un efecto discriminatorio en el comercio entre los Estados miembros. Según la Comisión, el objetivo principal del reglamento controvertido no es la reducción de las emisiones producidas por los vehículos a motor sino la del tráfico por carretera.
El TJUE entiende de acuerdo con lo propuesto por la Comisión que adoptar una medida tan radical como una prohibición de circular en un tramo de autopista que constituye una vía vital de comunicación entre ciertos Estados miembros, incumbía a las autoridades austriacas examinar detenidamente la posibilidad de recurrir a medios menos restrictivos de la libertad de circulación y de descartarlos únicamente si estuviese claramente probado su carácter inadecuado con respecto al objetivo perseguido.
Medidas que las autoridades austriacas no han valorado o adoptado y en consecuencia declara el incumplimiento de Austria de las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 28 CE y 29 CE al imponer una prohibición de circulación de los camiones de más de 7,5 toneladas que transportan determinadas mercancías en un tramo de la autopista A 12 del Valle del Inn (Austria).
Destacamos los siguientes extractos:
115. La República de Austria afirma que existen itinerarios sustitutivos u otros modos de transporte que permiten desplazar las mercancías de que se trata.
116. No obstante, la existencia de esas soluciones alternativas no puede excluir la existencia de una restricción de la libre circulación de mercancías (véase en ese sentido la sentencia Comisión/Austria, antes citada, apartado 67). En efecto, el tramo de la autopista A 12 es una de las principales vías de comunicación terrestre entre el sur de Alemania y el norte de Italia. Al obligar a las empresas afectadas a buscar soluciones alternativas rentables para el transporte de las mercancías a que se refiere el reglamento controvertido, la prohibición sectorial de circulación puede afectar de forma sustancial al tránsito de las mercancías entre la Europa septentrional y el norte de Italia (véase en ese sentido la sentencia Comisión/Austria, antes citada, apartados 66 y 68).
117. En esas circunstancias, la prohibición sectorial de circulación debe considerarse una medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas, en principio incompatible con las obligaciones derivadas de los artículos 28 CE y 29 CE, a menos que pueda ser justificada.
124. En el presente asunto, la prohibición sectorial de circulación se estableció para garantizar la calidad del aire ambiente en la zona afectada conforme a las obligaciones derivadas del artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62, interpretado en relación con la Directiva 1999/30.
125. Según reiterada jurisprudencia, exigencias imperativas relacionadas con la protección del medio ambiente pueden justificar medidas nacionales que puedan obstaculizar el comercio intracomunitario siempre que esas medidas sean apropiadas para lograr la realización de ese objetivo y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo (véanse en ese sentido las sentencias de 14 de julio de 1998, Aher-Waggon, C‑389/96, Rec. p. I‑4473, apartados 19 y 20; de 14 de diciembre de 2004, Comisión/Alemania, antes citada, apartado 75, y de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Austria, apartado 57).
126. Ahora bien, una medida restrictiva sólo puede considerarse adecuada para alcanzar el objetivo perseguido si responde verdaderamente a la voluntad de hacerlo de forma coherente y sistemática (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de marzo de 2009, Hartlauer, C‑169/07, Rec. p. I‑1721, apartado 55; de 19 de mayo de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes y otros, C‑171/07 y C‑172/07, Rec. p. I‑4171, apartado 42, y de 16 de diciembre de 2010, Josemans, C‑137/09, Rec. p. I‑0000, apartado 70).
133. En lo que se refiere a la cuestión de si el reglamento controvertido responde a la voluntad de lograr el objetivo pretendido de forma coherente y sistemática, es cierto que tiene la consecuencia de autorizar la circulación de vehículos pesados más contaminantes cuando transportan mercancías no comprendidas en el ámbito de aplicación de esa prohibición, mientras que está prohibida la circulación de vehículos pesados menos contaminantes cuando transportan, en particular, baldosas de cerámica. Sin embargo, no puede considerarse incoherente que un Estado miembro que ha decidido orientar el transporte de mercancías hacia el ferrocarril, de conformidad con un objetivo reconocido en el marco de la política común de transportes, adopte una medida centrada en productos aptos para ser transportados por los diferentes modos de transporte ferroviario.
134. Acerca de la exclusión del tráfico local y regional del ámbito de aplicación de la prohibición sectorial de circulación, es preciso señalar que una de las características de las medidas nacionales destinadas a canalizar los flujos de transporte o a influir en los modos de transporte consiste en que, como regla general, se establecen excepciones a favor de los transportes cuyo punto de origen o de destino está dentro de la zona afectada. En efecto, como sostiene fundadamente la República de Austria, se observa que el recurso al transporte ferroviario para esa clase de tráfico puede originar un alargamiento de los trayectos ya que a los trayectos iniciales se añaden los dirigidos a las terminales ferroviarias, lo que tendría un efecto contrario al objetivo perseguido con la prohibición sectorial de circulación. Además, no se discute que el transporte ferroviario sólo es una alternativa rentable al transporte por carretera para trayectos de cierta distancia.
137. En esas condiciones, la exclusión del tráfico local y regional del ámbito de aplicación de la prohibición sectorial de circulación no puede desvirtuar el carácter coherente y sistemático del reglamento controvertido.
138. Habida cuenta de esos factores se debe constatar que la prohibición sectorial de circulación es apta para conseguir la realización del objetivo de protección del medio ambiente.
139. A continuación, sobre la cuestión de si la restricción de la libre circulación de mercancías va más allá de lo necesario para lograr ese objetivo, la Comisión mantiene que existen otras medidas, como la extensión de la prohibición de circulación que afecta a los vehículos pesados comprendidos en ciertas clases Euro a los incluidos en otras clases, o también la sustitución de la limitación variable de velocidad por una limitación permanente de velocidad a 100 km/h, que, aunque pueden afectar a la libre circulación de mercancías, habrían permitido conseguir el objetivo pretendido con una menor restricción del ejercicio de esa libertad.
147. Aunque es cierto que el efecto de una limitación de velocidad en la velocidad efectiva practicada por los usuarios de la carretera puede variar en función del modo en que éstos acepten la medida, no deja de serlo también que incumbe al Estado miembro interesado asegurar el respeto efectivo de tal medida con instrumentos coercitivos acompañados en su caso de sanciones. Por tanto, la República de Austria no puede basarse en la velocidad media medida en la zona afectada, es decir, de 103 km/h, para apreciar los efectos de la aplicación de una limitación permanente de velocidad a 100 km/h.
148. En consecuencia, resulta que la sustitución de la limitación variable de velocidad por una limitación permanente de velocidad a 100 km/h ofrece un potencial de reducción de las emisiones de dióxido de nitrógeno que la República de Austria no ha tomado en suficiente consideración. Por otro lado, como resulta del apartado 67 de la presente sentencia, el estudio IFEU corrobora la existencia de ese potencial.
149. Además, es importante observar que los efectos restrictivos de una sustitución de la limitación variable de velocidad por una limitación permanente de velocidad a 100 km/h en la libre circulación de mercancías son menores que los de la aplicación de la prohibición sectorial de circulación. En efecto, esa sustitución no puede afectar a la circulación de vehículos pesados, cuya velocidad máxima autorizada está limitada en cualquier caso.
150. Siendo así, se ha de concluir, considerando los criterios expuestos en el apartado 140 de la presente sentencia, que no se ha demostrado el carácter inadecuado de las dos principales medidas alternativas propuestas por la Comisión como menos restrictivas de la libre circulación de mercancías. Sin que sea necesario examinar las otras medidas propugnadas por la Comisión, procede por tanto estimar el presente recurso.
Comentario del Autor:
Interesante sentencia en la que se pone de manifiesto el posible elenco de medidas que las autoridades de un estado miembro pueden adoptar antes de decidir como en el caso hace Austria, restringir el tráfico de determinados vehículos pesados de transporte de mercancías. La razón parece suficiente, la superación reiterada de los valores límite de inmisión, de las normas de calidad del aire, en lo que se refiere a óxidos de nitrógeno a consecuencia del tráfico en el citado tramo de la carretera austriaca. El TJUE entiende que esa restricción debe ser una medida de “ultima ratio” por ser contradictoria con los principios de libre circulación y por ser extremadamente restrictiva, teniendo en cuenta otras alternativas como la reducción de la velocidad y el efectivo control de la misma que las autoridades austriacas no han adoptado tal y como les exige la Comisión antes de adoptar tal medida.
