Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 24 de febrero de 2022 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 2011/92, de evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente (arts. 1, 2 y 5 a 8), en conexión con la Directiva 92/43, de conservación de los hábitats naturales (art. 16.1): la decisión administrativa previa por la que se dispensa la aplicación de las medidas de protección de las especies previstas en la Directiva de hábitats en la ejecución de un proyecto (arts. 12 y 13) debe entenderse comprendida en el procedimiento de autorización del mismo previsto en la Directiva de evaluación de impacto ambiental y no requiere participación del público
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Tercera, asunto C‑463/20, ECLI:EU:C:2022:121
Palabras clave: Evaluación ambiental. Proyectos. Cantera. Natura 2000. Protección de los hábitats de las especies. Excepción. Autorización. Procedimiento complejo. Participación del público.
Resumen:
El Consejo de Estado de Bélgica plantea dos cuestiones al Tribunal de Justicia en el proceso judicial iniciado por una asociación ambiental (Namur-Est Environnement ASBL) contra la Región de Valonia por la concesión a Sagrex S.A. de una excepción en la aplicación de las medidas de protección de las especies establecidas en la normativa belga que transpone la Directiva 94/43. La citada mercantil había solicitado autorización para reanudar la explotación de una cantera de áridos; proyecto sujeto a evaluación de impacto ambiental de proyectos.
El juez remitente quería saber, en primer lugar, si la Directiva 2011/92, debe interpretarse en el sentido de que dicha decisión previa sobre el proyecto (concesión de la excepción a las medidas de protección de las especies previstas en la Directiva 92/43), adoptada por una administración distinta a la que debe autorizarlo conforme a aquélla, debe entenderse que forma parte del procedimiento de autorización que contempla. La segunda cuestión, procedente sólo en caso de respuesta afirmativa a la anterior, es si el público interesado tiene que poder participar en el procedimiento de concesión de dicha excepción.
La respuesta del Tribunal a la primera cuestión es afirmativa y negativa a la segunda. En suma, la adopción de una decisión que autoriza perturbaciones a especies protegidas por un proyecto antes de adoptarse la decisión principal que concede al promotor el derecho a ejecutarlo forma parte del procedimiento complejo de evaluación del impacto ambiental y es compatible con la Directiva 2011/92 que el público no participe en dicha decisión previa, en la medida en que el procedimiento de evaluación de impacto garantice un control más amplio y riguroso de sus efectos y prevea la participación del público desde una fase temprana.
Destacamos los siguientes extractos:
52. De ello se desprende que, en el supuesto concreto de que la realización de un proyecto sometido a la doble obligación de evaluación y de autorización prevista en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2011/92 implique que el promotor solicite y obtenga una excepción a las medidas de protección de las especies animales y vegetales establecidas por las disposiciones del Derecho interno que garantizan la transposición de los artículos 12 y 13 de la Directiva 92/43 y de que, en consecuencia, dicho proyecto pueda tener repercusiones sobre estas especies, la evaluación de tal proyecto debe tener por objeto, en particular, estas repercusiones.
53. Por lo tanto, es indiferente que la propia Directiva 92/43 no establezca la obligación de evaluar las repercusiones que esta excepción pueda tener en las especies afectadas, puesto que dicha Directiva tiene un alcance autónomo respecto de la Directiva 2011/92 y se aplica sin perjuicio de la obligación de evaluar las repercusiones medioambientales que establece esta última, cuyo ámbito de aplicación es general, como resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de septiembre de 1999, Comisión/Irlanda, C‑392/96, EU:C:1999:431, apartado 71; de 31 de mayo de 2018, Comisión/Polonia, C‑526/16, no publicada, EU:C:2018:356, apartado 72, y de 12 de junio de 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, apartado 52).
54. Por último, del examen del contexto en el que se inscriben las disposiciones a las que se refiere el órgano jurisdiccional remitente en su primera cuestión prejudicial resulta que la evaluación de las repercusiones medioambientales de un determinado proyecto puede realizarse no solo en el procedimiento de adopción de la decisión de autorización contemplada en el artículo 1, apartado 2, letra c), de la Directiva 2011/92, sino, igualmente, en un procedimiento que culmine con una decisión previa a dicha decisión de autorización, en cuyo caso se puede considerar que estas diferentes decisiones forman parte de un procedimiento de toma de decisiones complejo, en el sentido de que se desarrolla en varias etapas (véanse, por analogía, las sentencias de 7 de enero de 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, apartados 47, 52 y 53, y de 17 de marzo de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest y otros, C‑275/09, EU:C:2011:154, apartado 32).
56. Los Estados miembros disponen, por tanto, de un margen de apreciación que les permite establecer los requisitos de procedimiento necesarios para realizar dicha evaluación y confiar las tareas que esta implica a varias autoridades, en particular atribuyendo a cada una un poder decisorio en la materia, como ha puesto de relieve el Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de marzo de 2011, Comisión/Irlanda, C‑50/09, EU:C:2011:109, apartados 72 a 74).
62. De ello se deduce que, en el supuesto de que un Estado miembro confíe la facultad de evaluar una parte de las repercusiones medioambientales de un proyecto y de adoptar una decisión al término de dicha evaluación parcial a una autoridad distinta de aquella a la que confía la facultad de autorizar ese proyecto, esa evaluación parcial y esa decisión previa no pueden prejuzgar, la primera de ellas, la evaluación de conjunto que la autoridad competente para autorizar el proyecto debe, en todo caso, llevar a cabo y, la segunda, la decisión adoptada al término de dicha evaluación de conjunto, como señaló la Abogada General, en esencia, en los puntos 73 y 74 de sus conclusiones.
64. Por lo que respecta, en tercer y último lugar, a los objetivos perseguidos por la Directiva 2011/92 y, en particular, a su objetivo esencial, que consiste en garantizar un elevado nivel de protección del medioambientey de la salud de las personas mediante el establecimiento de requisitos mínimos para la evaluación de las repercusiones de los proyectos en el medioambiente, la interpretación que se desprende de los elementos contextuales examinados en los apartados 46 a 63 de la presente sentencia contribuye a la realización de tal objetivo y permite a los Estados miembros conferir a una autoridad determinada la responsabilidad de adoptar una decisión, de forma previa y específica, en relación con determinados efectos medioambientales de los proyectos que deban ser objeto de evaluación, a la vez que reservar a la autoridad competente, a la hora de autorizar estos proyectos, la tarea de llevar a cabo una evaluación completa y final de estos.
66. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que la Directiva 2011/92 debe interpretarse en el sentido de que una decisión adoptada con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva 92/43, que autoriza a un promotor a apartarse de las medidas aplicables en materia de protección de las especies con el fin de realizar un proyecto, en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva 2011/92, está comprendida en el procedimiento de autorización de ese proyecto, en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra c), de esta Directiva, en el supuesto de que, por un lado, tal proyecto no pueda realizarse sin que el promotor haya obtenido dicha decisión y de que, por otro lado, la autoridad encargada de autorizar ese proyecto conserve la facultad de evaluar las repercusiones medioambientales de este de forma más estricta que la llevada a cabo a la hora de adoptar la mencionada decisión.
70. Como se desprende de dichas disposiciones, estas obligan a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para garantizar, en el marco del procedimiento de evaluación y de autorización de los proyectos sometidos a la Directiva 2011/92, la participación del público de conformidad con una serie de requisitos.
74. Pues bien, puede resultar más delicado conciliar estos requisitos diversos en el marco de un procedimiento de toma de decisiones complejo, en función de las diferentes etapas de este y del reparto de competencias entre las distintas autoridades que deben participar en él.
76. En tal supuesto, debe considerarse que el requisito de participación temprana del público en la toma de decisiones debe interpretarse y aplicarse de forma que se concilie con el requisito, igualmente importante, de participación efectiva del público en ese procedimiento.
77. A este respecto, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que, en caso de que un proyecto sea objeto de un procedimiento de toma de decisiones que conste de varias etapas, caracterizado por la adopción sucesiva de una decisión principal y a continuación de una Decisión de Ejecución de esta, la obligación de evaluar los efectos medioambientales de ese proyecto que impone la Directiva 2011/92 debe producirse, en principio, antes de la adopción de la decisión principal, salvo que no sea posible identificar y evaluar los referidos efectos durante esa etapa, en cuyo caso debe tener lugar una evaluación del conjunto de dichos efectos antes de la adopción de la Decisión de Ejecución (sentencias de 7 de enero de 2004, Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, apartados 52 y 53; de 28 de febrero de 2008, Abraham y otros, C‑2/07, EU:C:2008:133, apartado 26, y de 29 de julio de 2019, Inter-Environnement Wallonie y Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, apartados 85 y 86).
79. Habida cuenta de este vínculo, debe considerarse, por analogía, que, en el supuesto contemplado en el apartado 75 de la presente sentencia, el requisito de participación temprana del público en el procedimiento de toma de decisiones establecido en el artículo 6 de la Directiva 2011/92 no exige que esta se produzca con anterioridad a la adopción de la decisión previa relativa a una parte de los efectos medioambientales del proyecto al que atañe esta participación, siempre que dicha participación sea efectiva, requisito que implica, en primer lugar, que se produzca antes de la adopción de la decisión que la autoridad competente debe tomar para autorizar el proyecto; en segundo lugar, que permita al público expresarse de forma útil y completa sobre los efectos medioambientales en su conjunto de dicho proyecto, y, en tercer lugar, que la autoridad competente para autorizar tal proyecto pueda tomar plenamente en consideración dicha participación.
80. Corresponde únicamente al órgano jurisdiccional remitente comprobar que en el caso de autos se han cumplido estos requisitos y, por lo tanto, que el público ha podido expresarse, de manera útil y completa, sobre el conjunto de los efectos medioambientales del proyecto de que se trata en el litigio principal entre la fecha de adopción de la decisión previa que autorizó al promotor a apartarse de las medidas aplicables en materia de protección de las especies con el fin de realizar dicho proyecto y la fecha en la que la autoridad competente para autorizar este proyecto se pronunció al respecto.
81. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que la Directiva 2011/92 debe interpretarse, teniendo en cuenta, en particular, sus artículos 6 y 8, en el sentido de que la adopción de una decisión previa por la que se autoriza al promotor a apartarse de las medidas aplicables en materia de protección de las especies con el fin de realizar un proyecto, en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de dicha Directiva, no debe ir necesariamente precedida de una participación del público, siempre que se garantice de forma efectiva dicha participación antes de que la autoridad competente adopte la decisión por la que, en su caso, autorice ese proyecto.
Comentario de la Autora:
La decisión del Tribunal de Justicia aborda novedosamente la relación entre el procedimiento de evaluación ambiental de un proyecto conforme a la Directiva 2011/92 y la decisión de conceder una excepción para ejecutarlo, prevista en la Directiva de hábitats, en la aplicación de las medidas de protección de las especies animales y vegetales protegidas previstas en los arts. 12 y 13 de esta norma europea. El Alto Tribunal no encuentra ningún inconveniente en que la dispensa se conceda antes y en que el público no participe en esta decisión administrativa siempre que el proyecto no pueda realizarse sin la autorización de impacto ambiental, cuyo procedimiento garantiza un control más riguroso de sus efectos ambientales, así como la participación del público desde una fase temprana. Hay que señalar que el Proyecto fue finalmente rechazado pese a la concesión de la dispensa.
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