Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Temas clave: Cambio climático; Emisiones de gases de efecto invernadero; Asignación y comercio de derechos de emisión; Actividades de aviación; Convenios internacionales y principios de derecho consuetudinario internacional como parámetro de validez de la Directiva
Resumen:
La sentencia de la Gran Sala deriva de la petición de decisión prejudicial presentada por la por la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Reino Unido), en el marco de un litigio entre Air Transport Association of America, American Airlines (ATA), Continental Airlines Inc. (ATA) y United Airlines, y el Secretary of State for Energy and Climate Change en relación con la validez de las medidas de transposición de la Directiva 2008/101 adoptadas por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
En concreto, la cuestiones prejudiciales planteadas por los órganos jurisdiccionales británicos tienen por objeto que el TJUE se pronuncie sobre la validez de la Directiva 2008/101/CE, al incluir las actividades de aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en relación con los principios del Derecho consuetudinario internacional y las disposiciones de convenios internacionales en materia de aviación civil internacional (Convenio de Chicago de 1944, principalmente) y el Acuerdo de transporte aéreo entre la Comunidad Europea y los Estados Unidos de 2007 y determinados principios de Derecho consuetudinario internacional.
El Tribunal primero analiza si las fuentes de Derecho internacional alegadas (consuetudinarias y diferentes Tratados) pueden servir de parámetro de validez de la controvertida Directiva y concluye que sí en algunos casos, para acabar concluyendo en respuesta a las cuestiones prejudiciales planteadas que ninguna de estas fuentes entra en contradicción con la citada Directiva.
Destacamos los siguientes extractos:
En relación con el Convenio de Chicago de 1944.
48. (…) sólo el Tribunal de Justicia es competente para declarar la invalidez de un acto de la Unión, como la Directiva 2008/101/CE (…)
49. (…) con arreglo a los principios del Derecho internacional, las Instituciones de la Unión competentes para negociar y concluir un acuerdo internacional, pueden concertar con los terceros Estados interesados los efectos que las disposiciones de este acuerdo deben surtir en el ordenamiento jurídico interno de las Partes contratantes. Sólo cuando dicha cuestión no haya sido regulada en el acuerdo, corresponde a los órganos jurisdiccionales competentes, y en especial al Tribunal de Justicia, dirimir esta cuestión.
61. (…) aunque el artículo 351 TFUE, párrafo primero, implique que las Instituciones de la Unión están obligadas a no poner obstáculos al cumplimiento de las obligaciones de los Estados miembros derivadas de un convenio anterior al 1 de enero de 1958, como el Convenio de Chicago, debe recordarse, no obstante, que esta obligación de las Instituciones comunitarias tiene por objeto permitir que los Estados miembros interesados cumplan las obligaciones que les incumben en virtud de un convenio anterior sin que por ello quede vinculada la Unión frente a los Estados terceros parte en dicho convenio.
71. (…) ha de concluirse que, dado que las competencias anteriormente ejercidas por los Estados miembros en el ámbito de aplicación del Convenio de Chicago no están en la actualidad plenamente asumidas por la Unión, ésta no está vinculada por dicho Convenio.
72. De ello se desprende que, en el contexto de la presente remisión prejudicial, el Tribunal de Justicia no puede examinar la validez de la Directiva 2008/101 en relación con el Convenio de Chicago como tal.
En relación con el Protocolo de Kioto de 1997
77. En concreto, el artículo 2, apartado 2, del Protocolo de Kyoto, mencionado por el tribunal remitente, prevé que las Partes del mismo procurarán limitar o reducir las emisiones de ciertos gases de efecto invernadero generadas por los combustibles del transporte aéreo trabajando por conducto de la OACI. Por consiguiente, en cualquier caso no se puede considerar que dicha disposición revista, por su contenido, un carácter incondicional y suficientemente preciso a efectos de generar para el justiciable el derecho a alegarlo ante los órganos jurisdiccionales para impugnar la validez de la Directiva 2008/101.
78. Consecuentemente, el Protocolo de Kyoto no puede ser invocado en el contexto de la presente remisión prejudicial para apreciar la validez de la Directiva 2008/101.
En relación con el Acuerdo “de Cielos abiertos”
89. (…) el Acuerdo «de cielos abiertos» establece que, en condiciones de reciprocidad, quedará exento de derechos, gravámenes y tasas el combustible introducido en el territorio de la Unión o entregado y embarcado en dicho territorio para ser usado en aeronaves de una línea aérea establecida en los Estados Unidos dedicada al transporte aéreo internacional, aun cuando se vaya a utilizar en un segmento del viaje que sobrevuele el territorio de la Unión.
94. Habida cuenta de lo anterior, procede reconocer que, en el contexto de la presente remisión prejudicial, se puede invocar el artículo 11, apartados 1 y 2, letra c), del Acuerdo «de cielos abiertos», en cuanto a la obligación de exención de derechos, gravámenes y tasas, a excepción de los que graven servicios prestados, sobre el abastecimiento de combustible de las aeronaves dedicadas al transporte aéreo internacional entre la Unión y los Estados Unidos, para apreciar la validez de la Directiva 2008/11 en relación con esta disposición.
95. Por lo que respecta a la frase primera del apartado 3 del artículo 15 del Acuerdo «de cielos abiertos», ésta tiene por objeto imponer a las partes contratantes la obligación de observar la normas de protección medioambiental que figuran en los anexos al Convenio de Chicago, excepto si se han notificado diferencias. Este último aspecto no constituye un elemento que condicione la obligación de la Unión de cumplir dichas normas, pero sí constituye una posible excepción a tal obligación.
99. De ello resulta que, a la vista del artículo 2 del Acuerdo «de cielos abiertos», que establece que cada una de las Partes proporcionará un contexto equitativo de igualdad de oportunidades a las líneas aéreas de ambas Partes para la competencia en la prestación de los servicios de transporte aéreo, el artículo 15, apartado 3, de dicho Acuerdo, puesto en relación con los artículos 2 y 3, apartado 4, del mismo, debe ser interpretado en el sentido de que, si la Unión adopta medidas de protección medioambiental en forma de derechos aeroportuarios que tengan como efecto limitar unilateralmente el volumen de tráfico, o incluso la frecuencia o la periodicidad de los servicios aéreos transatlánticos, tales derechos impuestos a las líneas aéreas establecidas en los Estados Unidos no deberán ser más elevados que los que están a cargo de las líneas aéreas de la Unión y, al hacerlo, en lo que atañe a su posible sometimiento a tales derechos, la Unión debe proporcionar un contexto equitativo de igualdad de oportunidades a ambas categorías de líneas aéreas.
100. Por tanto, el artículo 15, apartado 3, del Acuerdo «de cielos abiertos», puesto en relación con los artículos 2 y 3, apartado 4, del mismo, incluye una obligación incondicional y suficientemente precisa que puede ser invocada para apreciar la validez de la Directiva 2008/101 en relación con dicha disposición.
Sobre el reconocimiento de los principios del Derecho consuetudinario internacional invocados y la posibilidad de hacerlo
103. A este respecto, el tribunal remitente se refiere a un principio conforme al cual cada Estado tiene soberanía plena y exclusiva sobre su espacio aéreo y a otro principio conforme al cual ningún Estado puede pretender válidamente someter parte alguna de la alta mar a su soberanía. También menciona el principio de libertad de sobrevolar la alta mar.
108. Pues bien, en el asunto principal, dichos principios del Derecho consuetudinario internacional se invocan, en esencia, para que el Tribunal de Justicia aprecie si la Unión era competente, en relación con dichos principios, para adoptar la Directiva 2008/101, pues ésta extiende la aplicación de la Directiva 2003/87 a los operadores de aeronaves de terceros Estados cuyos vuelos con destino u origen en un aeródromo situado en el territorio de un Estado miembro de la Unión se realicen en parte sobre la alta mar y sobre el territorio de éstos.
109. Por tanto, aunque el alcance de los principios de que se trata se manifieste limitado a crear obligaciones entre Estados, no se puede excluir, en unas circunstancias como las del asunto del que conoce el tribunal remitente, en el cual la Directiva 2008/101 puede crear obligaciones derivadas del Derecho de la Unión, para las demandantes en el litigio principal, que éstas puedan invocar dichos principios y que el Tribunal de Justicia pueda examinar, por tanto, la validez de esa Directiva en relación con tales principios.
113. (…) procede determinar, en primer lugar, si la Directiva 2008/101 se aplica a los segmentos de vuelos internacionales realizados fuera del espacio aéreo de los Estados miembros por tales compañías, y en qué medida. En segundo lugar, deberá examinarse la validez de dicha Directiva en este contexto.
116. (…) ha de señalarse que, entre las exclusiones enumeradas en dicho anexo I, no figuran criterios vinculados, por lo que respecta a las aeronaves que salen de un aeródromo de la Unión, al aeródromo de llegada ni, para las aeronaves que llegan a un aeródromo de la Unión, al aeródromo de salida. En consecuencia, la Directiva 2008/101 se aplica indistintamente a los vuelos con destino o procedencia del territorio de la Unión, incluidos los procedentes o con destino a aeródromos situados fuera de este territorio. También resulta así del decimosexto considerando de la Directiva 2008/101.
117. Por tanto, dicha Directiva no pretende aplicarse como tal a vuelos internacionales que sobrevuelan el territorio de los Estados miembros de la Unión o el de terceros Estados, cuando tales vuelos no tengan destino u origen en un aeródromo situado en el territorio de un Estado miembro.
118. En cambio, cuando un vuelo con origen en un aeródromo situado en el territorio de un tercer Estado llegue a un aeródromo situado en el territorio de alguno de los Estados miembros de la Unión, o cuando un vuelo con origen en tal aeródromo se dirija a un aeródromo situado en un tercer Estado, de la parte B del anexo IV de la Directiva 2003/87, en la versión modificada por la Directiva 2008/101, resulta que los operadores de aeronaves que efectúen tales vuelos deberán notificar sus emisiones para determinar, de conformidad con el artículo 12, apartado 2 bis, de la Directiva 2003/87, insertado por la Directiva 2008/101, el número de derechos de emisión que deben entregar por el año natural anterior correspondientes a las emisiones verificadas, calculadas a partir de datos correspondientes a todos estos vuelos.
121. Como se puso de manifiesto en el apartado 108 de la presente sentencia, los tres principios del Derecho consuetudinario internacional que pueden ser invocados en el presente asunto para que el Tribunal aprecie la validez de la Directiva 2008/101 están, en gran medida, vinculados al ámbito de aplicación territorial de la Directiva 2003/87, en la versión modificada por la Directiva 2008/101.
122. De entrada, debe señalarse que el Derecho de la Unión y, en concreto, la Directiva 2008/101, no pueden tener como efecto que la Directiva 2003/87 se aplique como tal a las aeronaves matriculadas en terceros Estados que sobrevuelan estos últimos o la alta mar.
125. A este respecto, dado que establece un criterio de aplicabilidad de la Directiva 2008/101 a los operadores de aeronaves matriculadas en un Estado miembro o en un tercer Estado que se basa en que estas aeronaves realizan vuelos con origen o destino en aeródromos situados en el territorio de alguno de los Estados miembros, la Directiva 2008/101, al ampliar a la aviación la aplicación del régimen establecido por la Directiva 2003/87, no vulnera el principio de territorialidad ni la soberanía de los terceros Estados, desde o hacia los cuales se efectúan dichos vuelos, sobre el espacio aéreo que se halla por encima de su territorio, pues dichas aeronaves se encuentran físicamente en el territorio de uno de los Estados miembros de la Unión y por ello están sometidas, en consecuencia, a la plena competencia de la Unión.
133. (…) sólo si los operadores de tales aeronaves optan por operar una línea aérea comercial con destino u origen en aeródromos situados en el territorio de Estados miembros estarán sometidos al régimen de comercio de derechos de emisión, dado que sus aeronaves utilizan tales aeródromos.
139. Además, debe recordarse que, si bien el objetivo final del régimen de comercio de derechos de emisión es la protección del medio ambiente por una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, dicho régimen no reduce por sí mismo tales emisiones, sino que fomenta y favorece la búsqueda del menor coste posible para lograr una reducción de dichas emisiones a un nivel dado. Las ventajas medioambientales se deben a la severidad de la cuota total de derechos de emisión asignados, que representa el límite global de emisiones autorizadas por dicho régimen (sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, Rec. p. I‑9895, apartado 31).
140. De ello se deduce igualmente que la lógica económica del régimen de comercio de derechos de emisión consiste en permitir que las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero necesarias para obtener un resultado medioambiental predeterminado se produzcan con el menor coste posible. Al permitir, en particular, la venta de los derechos de emisión asignados, este régimen pretende estimular a cualquiera de sus participantes a emitir una cantidad de gases de efecto invernadero inferior a los derechos de emisión que inicialmente le fueron asignados, con el fin de transmitir el excedente a otro participante que haya producido una cantidad de emisiones superior a los derechos de emisión asignados (sentencia Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, antes citada, apartado 32).
142. (…) al contrario de lo que caracteriza a los tributos que gravan la posesión y el consumo de combustible, no existe relación directa e indisociable entre la cantidad de combustible poseída o consumida por una aeronave y la carga pecuniaria que corresponde al operador de tal aeronave en el marco del funcionamiento del régimen de comercio de derechos de emisión. El coste concreto que corresponde a dicho operador y que resulta de la cantidad de derechos de emisión que debe ser entregada, que se calcula, en particular, sobre la base del consumo de combustible, no depende directamente, en el caso de una medida basada en el mercado, del número de derechos que han de ser entregados, sino del número de derechos asignados inicialmente a dicho operador y de su precio en el mercado cuando resulte necesaria la adquisición de derechos adicionales para cubrir las emisiones de dicho operador. Por otra parte, no se puede descartar el supuesto de que un operador de aeronaves, pese a haber poseído o consumido combustible, no soporte ninguna carga pecuniaria derivada de su participación en dicho régimen, e incluso que obtenga un beneficio transmitiendo sus derechos sobrantes con carácter oneroso.
152. En cuanto a la validez de la Directiva 2008/101 en relación con el artículo 15, apartado 3, frase segunda, del Acuerdo «de cielos abiertos», debe indicarse que esta disposición, puesta en relación con el artículo 3, apartado 4, de dicho Acuerdo, no impide que las Partes del mismo adopten medidas que limiten el volumen del tráfico, la frecuencia o la periodicidad de los servicios o también el tipo de aeronaves operadas por las líneas aéreas establecidas en el territorio de dichas Partes, cuando tales medidas estén relacionadas con la protección del medioambiente.
153. En efecto, el artículo 3, apartado 4, del Acuerdo «de cielos abiertos» establece expresamente que ninguna de las dos Partes del mismo podrá realizar tales limitaciones «excepto si lo exigen razones de tipo […] medioambiental». Por otra parte, es importante poner de manifiesto que, en todo caso, el régimen de comercio de derechos de emisión no fija límite alguno a las emisiones de las aeronaves que salen o llegan a un aeródromo situado en el territorio de un Estado miembro ni limita tampoco la frecuencia ni la periodicidad de los servicios, pues la obligación esencial que corresponde a los operadores de aeronaves es únicamente entregar los derechos de emisión correspondientes a sus emisiones reales. Por otro lado, tal obligación no puede ser considerada, por los motivos expuestos en los apartados 141 a 147 de la presente sentencia, un derecho aeroportuario.
155. (…) es obligado observar que, como se desprende también expresamente del vigesimoprimer considerando de la Directiva 2008/101, la Unión previó explícitamente la aplicación uniforme del régimen de comercio de derechos de emisión a todos los operadores de aeronaves con conexiones aéreas con origen o destino a un aeródromo situado en el territorio de un Estado miembro, y en especial, trató de respetar estrictamente las disposiciones de no discriminación de los acuerdos bilaterales de servicios aéreos celebrados con terceros Estados, a semejanza de lo previsto en los artículos 2 y 3, apartado 4, del Acuerdo «de cielos abiertos».
156 Por tanto, la Directiva 2008/101, al prever, en particular, la aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de modo no discriminatorio a los operadores de aeronaves establecidos tanto en la Unión como en terceros Estados, no es inválida (…)
Comentario del Autor:
Como era de esperar, la aprobación de la Directiva 2008/101/CE, al incluir a las aeronaves que aterrizasen o despegasen desde aeropuertos comunitarios dentro de los focos emisores de gases de efecto invernadero sujetos al comercio de derechos de emisión, iba a plantear problemas con aquellas compañías aéreas de terceros países con vuelos internacionales que aterrizan o despegan en el territorio de la Unión.
Esta extensa sentencia es buena muestra de ello. El TJUE tras analizar si las fuentes de Derecho internacional alegadas por los recurrentes del litigio principal pueden servir de parámetro de validez de la controvertida Directiva, concluye que sí en algunos casos, (determinados principios consuetudinarios y Acuerdo de transporte aéreo, celebrado el 25 y el 30 de abril de 2007 entre los Estados Unidos de América, por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros), excluyendo otros (Convenio de Chicago de 1944, Protocolo de Kioto).
Tras el análisis de las citadas fuentes internacionales aplicables y el respeto a las mismas por parte de la Directiva 2008/11/CE, concluye que ninguna de estas fuentes entra en contradicción con ella, no poniéndose de manifiesto elementos que puedan afectar a su validez.
