Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera), de 17 de noviembre de 2022, por la que se resuelve la cuestión prejudicial en relación con el artículo 6.1, de la Directiva 2008/98/CE, sobre los residuos.
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Navarra
Fuente: Asunto C‑238/21
Palabras clave: Materiales excavados no contaminados. Concepto de residuo. Subproducto y fin de condición de residuo.
Resumen:
La cuestión prejudicial se plantea en el seno de un litigio entre la empresa Porr Bau y Autoridad Administrativa del Distrito del Área Metropolitana de Graz (Austria) en relación con la consideración por parte de la Autoridad de que tales materiales de excavación vertidos en superficies agrícolas constituían residuos.
El 4 de mayo de 2018, Porr Bau solicitó a la Autoridad Administrativa que declarara que el material de excavación, no contaminado de la categoría de la máxima calidad, categoría A 1, adecuado para actuaciones de acondicionamiento del terreno, que había suministrado esta empresa a los agricultores no constituía un residuo y, con carácter subsidiario, que las obras previstas no eran una actividad sujeta a la obligación de contribución por área contaminada.
Mediante resolución de 14 de septiembre de 2020, dicha Autoridad declaró que el referido material constituía un residuo.
Esta Resolución es recurrida ante el Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Estiria, Austria que constata que tal material de excavación puede utilizarse directamente, que fue utilizado con el fin de mejorar la estructura agrícola, que existía una necesidad de tal material, que se respetaron las exigencias técnicas y que no hubo efectos nocivos sobre el medio ambiente ni sobre la salud. Añade que tal enfoque tiene por objeto evitar residuos y sustituir materias primas por ese material.
No obstante, el citado Tribunal entiende que la legislación austriaca es tremendamente restrictiva y contraria al Derecho de la UE, ya que de acuerdo con el Derecho austriaco solo dos actividades ponen fin a la condición de residuo, a saber, la preparación para la reutilización mediante comprobación, limpieza o reparación, y, por otro, la utilización efectiva del material de que se trate para sustituir las materias primas. Por lo que respecta al material de excavación, los criterios aplicables son a su juicio más restrictivos, ya que la preparación para la reutilización no pone fin a su condición de residuo.
En este sentido plantea una serie de cuestiones prejudiciales en relación a la compatibilidad del Derecho austriaco con el artículo 6.1 de la Directiva relativo al fin de condición de residuo.
Destacamos los siguientes extractos:
42. En efecto, del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2008/98 se desprende que un «subproducto» es una sustancia u objeto resultante de un proceso de producción cuya finalidad primaria no sea producir esa sustancia u objeto y que cumpla una serie de condiciones enumeradas en dicho artículo 5, apartado 1, letras a) a d).
43. Como se desprende de esta disposición, una sustancia u objeto resultante de un proceso de producción cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto puede considerarse, no un «residuo», en el sentido del artículo 3, punto 1, de dicha Directiva, sino un «subproducto», únicamente si se cumplen las siguientes condiciones acumulativas. En primer lugar, debe ser seguro que la sustancia u objeto va a ser utilizado ulteriormente. En segundo lugar, la sustancia u objeto debe poder utilizarse directamente sin tener que someterse a una transformación ulterior distinta de la práctica industrial normal. En tercer lugar, la sustancia u objeto debe producirse como parte integrante de un proceso de producción. En cuarto lugar, el uso ulterior debe ser legal, es decir, la sustancia u objeto debe cumplir todos los requisitos pertinentes para la aplicación específica relativos a los productos y a la protección del medio ambiente y de la salud, y no producirá impactos generales adversos para el medio ambiente o la salud humana.
49. En el presente asunto, de la información proporcionada al Tribunal de Justicia se desprende que, antes incluso de la excavación del material de que se trata en el litigio principal, existía una solicitud expresa, formulada por los operadores agrícolas locales, de suministro de tal material. Después de que se presentaran los correspondientes proyectos de construcción, haciendo que el material de excavación solicitado estuviera disponible, dicha solicitud dio lugar a un compromiso, por parte de Porr Bau, de poner a disposición ese material de excavación, acompañado de un convenio en virtud del cual esa empresa ejecutaría, con este material, obras de remodelación y de mejora de terrenos y de superficies agrícolas debidamente identificadas. Esta información, si está acreditada, lo que corresponde determinar al órgano jurisdiccional remitente, no parece apta para demostrar la intención de la empresa de construcción de que se trata de desprenderse del referido material.
52. En lo concerniente, en primer lugar, al requisito establecido en el artículo 5, apartado 1, letra a), de dicha Directiva, según el cual ha de ser seguro que la sustancia u objeto va a ser utilizado ulteriormente, incumbirá en el caso de autos al órgano jurisdiccional remitente comprobar que los operadores agrícolas de que se trata se han comprometido firmemente, ante Porr Bau, a recibir el material de excavación de que se trata en el litigio principal a fin de utilizarlo para realizar obras de remodelación y mejora de terrenos y de superficies agrícolas, pero también que este material así como las cantidades entregadas se han destinado efectivamente a la realización de las referidas obras y se han limitado a lo estrictamente necesario a tal fin.
54. Por lo que se refiere, en segundo lugar, al requisito previsto en el artículo 5, apartado 1, letra b), de la Directiva 2008/98, según el cual la sustancia u objeto debe poder utilizarse directamente sin tener que someterse a una transformación ulterior distinta de la práctica industrial normal, hay que recordar que de la resolución de remisión se desprende que el material de excavación de que se trata en el litigio principal ha sido objeto de un control de calidad que acredita que es material no contaminado de la categoría de máxima calidad y el Derecho nacional lo reconoce como tal. No obstante, corresponde al órgano jurisdiccional remitente asegurarse de que este material no ha requerido ninguna transformación o tratamiento antes de ser utilizado ulteriormente.
55. En tercer lugar, en cuanto al requisito establecido en el artículo 5, apartado 1, letra c), de la Directiva 2008/98, y a la cuestión de si dicho material forma parte integrante del proceso de producción de Porr Bau, es preciso señalar, al igual que la Abogada General en los puntos 41 y 47 de sus conclusiones, que el suelo excavado es resultado de uno de los primeros pasos que se dan habitualmente en una construcción como actividad económica, cuyo resultado es la transformación del terreno.
57. A este respecto, procede recordar que, según las indicaciones que figuran en la resolución de remisión, el material de excavación de que se trata en el litigio principal había sido clasificado, tras un análisis de calidad realizado antes de su reutilización, en la categoría de máxima calidad de material de excavación no contaminado, tal como lo define la legislación austriaca, en particular en el marco del plan federal de gestión de residuos, que establece exigencias específicas relativas a la reducción de las cantidades de residuos, de sus contaminantes y de sus efectos nocivos sobre el medio ambiente y la salud humana. Se indica asimismo que el referido plan prevé que el uso de material de excavación no contaminado de la categoría de máxima calidad es apto y está autorizado para la remodelación y mejora de terrenos.
58. Este uso se ajusta, en principio, a los objetivos de la Directiva 2008/98. En efecto, hay que señalar que el uso de tierras de escombros y de excavación como material de construcción, en la medida en que cumplan estrictos requisitos de calidad, supone una ventaja significativa para el medio ambiente, porque contribuye, como exige el artículo 11, apartado 2, letra b), de dicha Directiva, a la reducción de los residuos, a la conservación de los recursos naturales y al desarrollo de una economía circular.
66. En primer lugar, procede señalar que, si bien entre las operaciones de valorización enumeradas en el anexo II de la Directiva 2008/98 figura la de «tratamiento de los suelos que produzca un beneficio a la agricultura o una mejora ecológica de los mismos», del considerando 22 de dicha Directiva se desprende que, para que el residuo deje de serlo, la operación de valorización puede ser tan simple como comprobar que los residuos cumplen los criterios de fin de la condición de residuo.
68. Por ello, procede considerar que un examen con el fin de determinar la calidad y la existencia de contaminación en el material de excavación puede calificarse como «operación de […] comprobación» y, por tanto, estar comprendido en el concepto de «preparación para la reutilización», en el sentido del artículo 3, punto 16, de la Directiva 2008/98. Por consiguiente, puede considerarse que los residuos objeto de tal operación de «preparación para la reutilización» han sido sometidos a una operación de valorización, en el sentido del artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva, si su reutilización no requiere ninguna otra transformación previa.
69. En segundo lugar, corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si, en el litigio principal, se cumplen los criterios específicos elaborados con arreglo a las condiciones enunciadas en este artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98 al término de la operación de comprobación.
73. Pues bien, se correría el riesgo de que se incumplieran los objetivos perseguidos por la Directiva 2008/98 si, pese a cumplir los criterios específicos establecidos con arreglo a las condiciones enunciadas en el artículo 6, apartado 1, de esta Directiva, no se considerase que el material de excavación no contaminado perteneciente a la categoría de máxima calidad, cuyas propiedades pueden servir para mejorar las estructuras agrícolas, ha perdido la condición de residuo tras la realización de un control de calidad que permita garantizar la inocuidad de su utilización para el medio ambiente o la salud humana.
74. En efecto, si, como señala el órgano jurisdiccional remitente, la reutilización del mencionado material de excavación se viera obstaculizada por criterios formales que no son pertinentes para la protección del medio ambiente, debería considerarse que estos últimos son contrarios a los objetivos perseguidos por la Directiva 2008/98, que, como se desprende de sus considerandos 6, 8 y 29, consisten en fomentar la aplicación de la jerarquía de residuos prevista en el artículo 4 de dicha Directiva, así como la valorización de los residuos y la utilización de materiales valorizados a fin de preservar los recursos naturales y permitir el desarrollo de una economía circular. Semejantes medidas podrían menoscabar eventualmente el efecto útil de esta Directiva.
76. De estas consideraciones se desprende que, si el material de excavación de que se trata en el litigio principal ha sido objeto de una operación de valorización y cumple el conjunto de criterios específicos establecidos con arreglo a las condiciones enunciadas en el artículo 6, apartado 1, letras a) a d), de la Directiva 2008/98, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, procedería considerar que este material ha dejado de tener la condición de residuo.
77. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que los artículos 3, punto 1, y 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional en virtud de la cual el material de excavación no contaminado, incluido con arreglo al Derecho nacional en la categoría de máxima calidad:
– debe calificarse de «residuo» aun cuando su poseedor no tenga la intención ni la obligación de desprenderse de él y ese material cumpla los requisitos establecidos en el artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva para ser calificado de «subproducto», y
– solo pierde esta condición de residuo cuando se utiliza directamente como sustituto y su poseedor ha cumplido criterios formales que no son pertinentes para la protección del medio ambiente, si estos últimos tienen por efecto poner en peligro la consecución de los objetivos de dicha Directiva.
Comentario del Autor
La STJUE señala que corresponde al juez nacional comprobar si los citados materiales de excavación de primera calidad y empleados directamente cumplen los requisitos establecidos para ser considerados como subproducto o fin de condición de residuo.
Lo que sí establece a las claras el TJUE es la incompatibilidad del Derecho interno austriaco con la Directiva de residuos al seguir considerando la norma austriaca tales materiales como residuo aun cuando su poseedor no tenga la intención ni la obligación de desprenderse y ese material cumpla los requisitos establecidos en el artículo 5.1, de la Directiva para ser calificado de subproducto.
Igualmente es incompatible la norma austriaca en tanto y cuanto determina que solo perderán tales materiales excavados la condición de residuo cuando se utilicen directamente como sustituto y su poseedor haya cumplido criterios formales que no son pertinentes para la protección del medio ambiente, si estos últimos tienen por efecto poner en peligro la consecución de los objetivos de dicha Directiva.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera), de 17 de noviembre de 2022, asunto C‑238/21.
