Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 25 mayo de 2023 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 2011/92, de evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (arts. 4; 2; 11; y anexo III)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala segunda, asunto C‑575/21, ECLI:EU:C:2023:425
Palabras clave: Evaluación ambiental. Proyectos. Proyecto urbanizador. Umbrales. Patrimonio histórico. Acceso a la justicia.
Resumen:
El Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Viena (Austria) suspendió el recurso interpuesto por una empresa constructora relativo a la autorización de un Proyecto urbanizador en el centro histórico de Viena y planteó varias cuestiones al Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la interpretación de la Directiva 2011/92, de evaluación de impacto ambiental y su aplicación al caso. En dicho proceso, la mercantil pretendía la concesión, por silencio administrativo, de la licencia de obras solicitada al Ayuntamiento de Viena y la declaración de improcedencia de la previa evaluación de impacto ambiental del Proyecto, consistente en la demolición de un hotel y la construcción en la zona de varios edificios para usos hoteleros, comerciales, viviendas y de oficinas. La actuación urbanística abarcaba 1, hectáreas del centro histórico de Viena, declarado Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO.
El litigio trae causa de la decisión administrativa que, aplicando la normativa interna (Ley Federal de Evaluación de Impacto Ambiental -2000-) eximió el Proyecto de evaluación de impacto ambiental pues no alcanzaba los umbrales establecidos para los “proyectos de urbanizaciones” (entre otros, más de 15 ha de extensión y 150 000 m² de superficie construida). El Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, en un proceso anterior incoado por una asociación ambiental y varios vecinos, había anulado la decisión de exoneración del Proyecto de evaluación ambiental y cuestionado la transposición de la Directiva en este punto.
El juez remitente quería saber, en síntesis, si en el caso de que un Estado haya optado por supeditar la procedencia de la evaluación del impacto ambiental de los proyectos a umbrales o criterios de sujeción debe exigirse, además, un estudio individualizado en los casos en que, pese a incumplirse aquéllos, el Proyecto puede tener efectos ambientales significativos. Más en concreto, solicitó pronunciamiento sobre los siguientes aspectos de la Directiva: 1º) Compatibilidad con una normativa nacional que supedita la realización de la evaluación de impacto ambiental de los «proyectos de urbanizaciones», al cumplimiento de determinados umbrales de superficie ocupada y construida (más de 15 hectáreas y 150 000 m²) pero no fija umbrales más bajos en función de la localización de los proyectos, cuando afecta a zonas importantes desde el punto de vista histórico, cultural, urbanístico o arquitectónico y que limita temporalmente el análisis de la acumulación de los efectos de un Proyecto con otros proyectos análogos en la misma zona; 2º) Procedencia de considerar, en el estudio casuístico de la posibilidad de que los proyectos tengan efectos ambientales significativos, todos los criterios del anexo III de la Directiva; y, 3º) Posibilidad de conceder licencias de obras para actuaciones individuales que forman parte de un Proyecto de urbanización antes de haberse analizado la procedencia de realizar la evaluación de impacto ambiental de aquél.
El Tribunal de Justicia, tras analizar las previsiones de la Directiva 2001/42 a la luz de su jurisprudencia consolidada, considera, en primer lugar, incompatible con la misma una normativa interna que solo prevea, como criterio determinante de la necesidad de someter un Proyecto de urbanización a evaluación ambiental previa, el cumplimiento de umbrales como los previstos en Austria.
En la misma línea, la Sentencia entiende que en caso de que deba realizarse un análisis casuístico de la posibilidad de que un proyecto tenga efectos ambientales significativos deben tenerse en cuenta todos los criterios del anexo III de dicha Directiva
Según el Tribunal, de otra parte, la decisión sobre el sometimiento a evaluación ambiental del Proyecto tras el estudio casuístico previsto en la Directiva puede corresponder a un órgano jurisdiccional siempre que el «público interesado» pueda impugnar la legalidad de dicha decisión.
Por último, la Sentencia establece que no cabe conceder licencias de obras para proyectos individuales inscritos en el marco de proyectos de urbanización más amplios antes de realizar la preceptiva evaluación de impacto ambiental o durante esta, o antes de que finalice un estudio caso por caso de los efectos ambientales para determinar si tal evaluación es necesaria.
Destacamos los siguientes extractos:
37 Por lo que respecta a la aplicación de la Directiva 2011/92, procede recordar que los Estados miembros deben aplicar esta Directiva de forma plenamente acorde con las exigencias que impone, teniendo en cuenta su finalidad esencial, que, según resulta de su artículo 2, apartado 1, consiste en que, antes de concederse una autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos (véase, en este sentido, en relación con las disposiciones correspondientes de la Directiva 85/337, la sentencia de 27 de marzo de 2014, Consejería de Infraestructuras y Transporte de la Generalitat Valenciana e Iberdrola Distribución Eléctrica, C‑300/13, no publicada, EU:C:2014:188, apartado 23 y jurisprudencia citada).
38 En relación con este punto, es preciso señalar que incluso un proyecto de dimensión reducida puede tener efectos significativos en el medio ambiente, y que de reiterada jurisprudencia se desprende que las disposiciones de la legislación del Estado miembro que prevén la evaluación del impacto ambiental de determinados tipos de proyectos también deben respetar las exigencias del artículo 3 de la Directiva 2011/92 y tener en cuenta el impacto del proyecto sobre la población y la salud humana, la biodiversidad, la tierra, el suelo, el agua, el aire y el clima, así como los bienes materiales, el patrimonio cultural y el paisaje (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de marzo de 2011, Comisión/Bélgica, C‑435/09, no publicada, EU:C:2011:176, apartado 50 y jurisprudencia citada).
39 También resulta de reiterada jurisprudencia que, en relación con los proyectos enumerados en el anexo II de la Directiva 2011/92, cuando los Estados miembros hayan decidido recurrir al establecimiento de umbrales o de criterios para determinar si esos proyectos deben someterse a una evaluación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5 a 10 de dicha Directiva, el margen de apreciación que tienen conferido está limitado por la obligación, enunciada en el artículo 2, apartado 1, de dicha Directiva, de someter a evaluación, antes de conceder una autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Polonia, C‑526/16, no publicada, EU:C:2018:356, apartado 60 y jurisprudencia citada).
40 Por último, procede subrayar que, con arreglo al artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2011/92, los Estados miembros deben tener en cuenta, al establecer dichos umbrales o criterios, los criterios pertinentes de selección establecidos en el anexo III de dicha Directiva.
41 Entre estos últimos criterios, dicho anexo incluye, en primer lugar, las características de los proyectos, que deben considerarse, en particular, teniendo en cuenta las dimensiones del proyecto y la acumulación de este con otros proyectos existentes o aprobados; en segundo lugar, la ubicación de los proyectos, de modo que se tenga en cuenta el carácter sensible medioambientalmente de las áreas geográficas que puedan verse afectadas por estos, teniendo en cuenta, en particular, el uso presente y aprobado de la tierra y la capacidad de absorción del medio natural, con especial atención, entre otras, a las áreas de gran densidad demográfica, así como a los paisajes y lugares con significación histórica, cultural y/o arqueológica, y, en tercer lugar, las características del impacto potencial de los proyectos, en particular en relación con la zona geográfica y tamaño de la población que pueda verse afectada por ellos y con el efecto acumulado de estos últimos con otros proyectos existentes o aprobados.
42 De ello se deduce que un Estado miembro que, sobre la base del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2011/92, estableciera umbrales o criterios teniendo únicamente en cuenta las dimensiones de los proyectos, sin tomar en consideración los criterios recordados en el apartado 41 de la presente sentencia, sobrepasaría el margen de apreciación de que dispone en virtud de los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, de dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de marzo de 2011, Comisión/Bélgica, C‑435/09, no publicada, EU:C:2011:176, apartado 55 y jurisprudencia citada).
44 Pues bien, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, si un Estado miembro recurre a umbrales para evaluar la necesidad de proceder a una evaluación de impacto ambiental, es necesario tomar en consideración elementos como la localización de los proyectos, por ejemplo, fijando varios umbrales correspondientes a proyectos de diferentes dimensiones, aplicables en función de la naturaleza o de la localización del proyecto (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de septiembre de 1999, Comisión/Irlanda, C‑392/96, EU:C:1999:431, apartado 70).
45 A este respecto, es preciso recordar que, según las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente, el proyecto controvertido en el litigio principal se sitúa en el espacio central de un lugar incluido en el Patrimonio de la Humanidad de la UNESCO, de modo que el criterio relativo a la localización de los proyectos, contemplado en el punto 2, letra c), inciso viii), del anexo III de la Directiva 2011/92, resulta especialmente pertinente en este contexto.
47 Pues bien, en un entorno urbano en el que el espacio es limitado, los umbrales de ocupación consistentes en una superficie ocupada de al menos 15 hectáreas y en una superficie construida bruta superior a 150 000 m² son tan elevados que, en la práctica, la mayoría de los proyectos de urbanización están de antemano excluidos de la obligación de realizar una evaluación de impacto ambiental.
54 Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando un Estado miembro, con arreglo al artículo 4, apartado 2, letra b), de la Directiva 2011/92, establece, en relación con los proyectos incluidos en su anexo II, un umbral que es incompatible con las obligaciones previstas en los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 3, de esta Directiva, las disposiciones de los artículos 2, apartado 1, y 4, apartados 2, letra a), y 3, de dicha Directiva producen un efecto directo que implica que las autoridades nacionales competentes deben garantizar que se examine en primer lugar si los proyectos de que se trata pueden tener repercusiones importantes en el medio ambiente y, en caso afirmativo, que se evalúen a continuación tales repercusiones (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de marzo de 2013, Salzburger Flughafen, C‑244/12, EU:C:2013:203, apartado 48).
58 A tenor del artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2011/92, para examinar si un proyecto puede tener efectos significativos en el medio ambiente, se tendrán en cuenta los criterios pertinentes de selección establecidos en el anexo III de dicha Directiva.
60 De ello se deduce que, en el marco de un estudio caso por caso, la autoridad competente debe examinar el proyecto de que se trate a la luz de todos los criterios de selección enumerados en el anexo III de la Directiva 2011/92 con el fin de determinar los criterios pertinentes en el caso concreto y que, a continuación, debe tener debidamente en cuenta todos los criterios que resulten pertinentes.
61 En este contexto, procede recordar que el Tribunal de Justicia ya ha rechazado la tesis según la cual, en las zonas urbanas, el impacto ambiental de los proyectos de urbanización es prácticamente inexistente y se ha referido a este respecto a los criterios relativos a las zonas de gran densidad demográfica, así como a los paisajes con significación histórica, cultural o arqueológica, que figuran actualmente en el punto 2, letra c), incisos vii) y viii), del anexo III de la Directiva 2011/92 (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de marzo de 2006, Comisión/España, C‑332/04, no publicada, EU:C:2006:180, apartados 79 y 80).
65 A este respecto, procede observar que la Directiva 2011/92 no obliga a los Estados miembros a establecer la posibilidad de que el público, en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra d), de dicha Directiva, o el público interesado, en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra e), de la misma Directiva, inicien el procedimiento de determinación previsto en su artículo 4, apartados 4 y 5.
69 Además, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el hecho de que tal resolución emane de un órgano jurisdiccional que ejerce así competencias de carácter administrativo no puede impedir el ejercicio, por el público interesado, del derecho a interponer recurso contra dicha decisión (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de octubre de 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C‑263/08, EU:C:2009:631, apartado 37).
79 Como ha declarado el Tribunal de Justicia, el carácter previo de tal evaluación se justifica por la necesidad de que, en el proceso de decisión, la autoridad competente tenga en cuenta lo antes posible los efectos sobre el medio ambiente de todos los procesos técnicos de planificación y de decisión, con el objetivo de evitar, desde el principio, causar contaminación o daños, más que combatir posteriormente sus efectos (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Polonia, C‑526/16, no publicada, EU:C:2018:356, apartado 75 y jurisprudencia citada).
80 Pues bien, conceder licencias de obras para construcciones individuales que son una parte de un proyecto de urbanización más amplio antes de que se haya determinado si este último debe someterse a una evaluación de conformidad con los artículos 5 a 10 de la Directiva 2011/92 y de que, en su caso, se haya llevado a cabo dicha evaluación, sería manifiestamente contrario a estas exigencias y al objetivo esencial que reflejan, recordado en el apartado 37 de la presente sentencia.
Comentario de la Autora:
La Sentencia se pronuncia de nuevo sobre el ámbito de aplicación de la evaluación de impacto ambiental (proyectos) regulada en la Directiva 2001/42. El Tribunal de Justicia, aplicando su doctrina consolidada en la materia, pone de relieve, entre otras cosas, el concepto amplio de impacto ambiental que acoge el Derecho europeo pues, a estos efectos, deben considerarse no solo los relativos a la biodiversidad, la salud o el clima sino también el patrimonio cultural y el paisaje; el margen de apreciación de los Estados sobre el sometimiento de los Proyectos del Anexo II a evaluación ambiental es limitado pues requiere considerar aspectos como la localización teniendo en cuenta los valores presentes en las zona (históricos, culturales, urbanísticos o arquitectónicos); o, que no hay que descartar el impacto ambiental de proyectos urbanizadores en zonas urbanas.
La Sentencia deja claro que, en este caso, el criterio de la localización del Proyecto era muy pertinente pues afectaba a una zona declarada Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 25 de mayo de 2023, asunto C‑ 575/21.
