Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda), de 13 de enero de 2022, por la que se resuelve el recurso de casación contra la Sentencia del Tribunal General de 13 de diciembre de 2018, que anuló el punto 2 del anexo II del Reglamento (UE) 2016/646 en lo que concierne a las emisiones procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros (Euro 6) en lo concerniente a óxidos de nitrógeno
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Navarra
Fuente: Asuntos acumulados C-177/19 P a C-179/19 P
Temas clave: Vehículos. Emisiones. Óxidos de nitrógeno. Legitimación de los Ayuntamientos para recurrir un Reglamento.
Resumen:
Mediante sus recursos de casación, la República Federal de Alemania y la Comisión Europea solicitan la anulación de la sentencia del Tribunal General de 13 de diciembre de 2018, Ville de Paris, Ville de Bruxelles y Ayuntamiento de Madrid/Comisión mediante la que, por un lado, se anuló el punto 2 del anexo II del Reglamento (UE) 2016/646 en lo que concierne a las emisiones procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros (Euro 6) en la medida en que fijaba el valor del factor de conformidad CFpollutant definitivo y el valor del factor de conformidad CFpollutant temporal con respecto a la masa de los óxidos de nitrógeno y, por otro lado, se mantuvieron los efectos de las disposiciones anuladas hasta la adopción en un plazo razonable de una nueva normativa que sustituyese a estas disposiciones, plazo que no podía exceder de doce meses a partir de la fecha en que esa sentencia surtiese efectos.
La Sentencia del TJUE estima el recurso casación y anula la sentencia de instancia.
Destacamos los siguientes extractos:
35. Mediante su segundo motivo de casación en el asunto C-177/19 P, que procede examinar en primer lugar, la República Federal de Alemania, apoyada por la ACEA y la República Eslovaca, recuerda que, con arreglo a jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la motivación de una sentencia debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento del Tribunal General. Pues bien, en el caso de autos, el Tribunal General no expuso en la sentencia recurrida de manera suficiente las razones por las que consideró que el Reglamento controvertido afectaba directamente a los ayuntamientos recurridos en casación a los efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, puesto que se limitó a indicar que el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2007/46 se opone a que esos ayuntamientos puedan adoptar normativas relativas a la circulación de los vehículos conformes con la norma Euro 6.
43. (…) , la motivación desarrollada por el Tribunal General en apoyo de la conclusión de que los ayuntamientos recurridos en casación se veían directamente afectados por el Reglamento controvertido a los efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, es suficiente para cumplir las exigencias que se han expuesto en el apartado 37 de la presente sentencia, sin perjuicio de determinar si dicha motivación se ajusta a Derecho, cuestión que es objeto del primer motivo del recurso de casación en el asunto C-177/19 P y de la segunda parte del primer motivo del recurso de casación en el asunto C-178/19 P.
71. En el presente asunto, en el marco de su examen de las excepciones de inadmisibilidad que la Comisión propuso contra los recursos de anulación interpuestos ante él, el Tribunal General hizo constar, en los apartados 36 a 40 de la sentencia recurrida, que el Reglamento controvertido era un acto reglamentario que no incluía medidas de ejecución, para seguidamente declarar, al cabo del razonamiento que figura en los apartados 41 a 84 de dicha sentencia, que ese Reglamento afectaba directamente a los ayuntamientos recurridos en casación, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
74. En consecuencia, procede examinar si el Tribunal General declaró sin incurrir en error de Derecho que el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2007/46 impide efectivamente a los ayuntamientos recurridos en casación ejercer como consideren oportuno sus competencias para regular la circulación de los turismos a fin de reducir la contaminación y, por lo tanto, que, habida cuenta de la articulación entre esa disposición y el Reglamento controvertido, debe considerarse que este afecta directamente a dichos ayuntamientos.
81. A este respecto, ha de precisarse, para empezar, que, aun cuando de las libertades y de los derechos fundamentales garantizados en el Derecho de la Unión podrían derivarse restricciones a la competencia de que los ayuntamientos recurridos en casación disponen para regular la circulación, tal circunstancia no impide, en sí, que estos se vean directamente afectados por un acto del Derecho derivado de la Unión relativo a la homologación de tipo de los vehículos de motor.
82. En cuanto a la cuestión de si la interpretación que el Tribunal General realizó de la expresión «circulación viaria» que figura en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2007/46 es ajustada a Derecho, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión no solo debe tenerse en cuenta su tenor literal, sino también el contexto en el que se inscribe y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. La génesis de una disposición del Derecho de la Unión también puede revelar elementos pertinentes para su interpretación (sentencia de 2 de septiembre de 2021, CRCAM, C-337/20, EU:C:2021:671, apartado 31 y jurisprudencia citada).
83. En primer lugar, por lo que atañe al tenor del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2007/46, ha de señalarse que, si bien es cierto que, conforme a su sentido habitual, la expresión «circulación viaria» parece referirse a la circulación de los vehículos por el territorio de un Estado miembro, no se trata de la única actividad que, en virtud de esta disposición, los Estados miembros no pueden prohibir, ya que esa disposición menciona otras actividades que tampoco pueden prohibirse, como son la «matriculación», la «venta» y la «puesta en servicio» de los vehículos.
84. Pues bien, tal como subraya, en esencia, la Comisión, una prohibición de venta o de puesta en servicio supone un impedimento general para el acceso al mercado de los vehículos afectados. Lo mismo ocurre con una prohibición de matriculación. Así pues, todas estas prohibiciones hacen referencia a obstáculos para el acceso de los vehículos al mercado.
85. En segundo lugar, por lo que respecta al contexto en el que se inscribe el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2007/46, para empezar, del propio título de esta Directiva resulta que tiene por objeto la creación de un marco para la homologación de los vehículos de motor, lo que parece indicar que las obligaciones que se imponen a los Estados miembros en virtud de sus disposiciones, entre las que figuran las recogidas en el artículo 4, se refieren a la comercialización de esos vehículos, y no a su posterior circulación.
87. Por último, siendo así que, como se desprende del artículo 4 de la Directiva 2007/46, sobre los fabricantes de vehículos de motor y sobre las autoridades nacionales competentes para homologarlos recaen específicamente las obligaciones establecidas en él, consta que los ayuntamientos recurridos en casación no disponen de potestades en materia de homologación de esos vehículos.
89. Las consideraciones expuestas en los apartados 83 a 88 de la presente sentencia van en contra de la interpretación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2007/46 realizada por el Tribunal General, que supone atribuir un alcance amplio a una expresión aislada de dicha Directiva para sustentar la conclusión de que esa disposición se opone a determinadas restricciones locales en materia de circulación dirigidas, en particular, a proteger el medio ambiente.
90. La génesis del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2007/46 tampoco confirma la interpretación que de esta disposición realizó el Tribunal General. En efecto, en la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de julio de 2003, relativa a la homologación de los vehículos de motor y de los remolques, sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos [COM(2003) 418 final], no se recogía referencia alguna a la «circulación viaria». Fue en la Propuesta modificada de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de octubre de 2004, relativa a la homologación de los vehículos de motor y de los remolques, sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos (Versión refundida) [COM(2004) 738 final], donde se introdujo esa referencia.
91. Pues bien, por una parte, según el punto 5 de la Propuesta modificada, debe entenderse que dicha referencia es una «cláusula de libre circulación». Por otra parte, como se desprende del propio título del referido punto 5, las modificaciones introducidas en esa Propuesta modificada tenían únicamente por objeto clarificar las obligaciones de los Estados miembros por lo que respecta a la libre circulación de vehículos, componentes y unidades técnicas independientes homologados, y no ampliar el alcance de esas obligaciones.
92. Por lo tanto, ha de señalarse que la adición de la referencia a la «circulación viaria» no tenía como finalidad ampliar el ámbito de aplicación de la legislación sobre la homologación de vehículos, sino meramente evitar que los Estados miembros eludieran la prohibición de impedir el acceso al mercado de los vehículos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2007/46 que satisficiesen los requisitos de dicha Directiva, de sus actos reglamentarios y de los actos derivados de estos en el momento de su matriculación, comercialización o puesta en servicio.
93. Así pues, el Tribunal General realizó una lectura aislada de la expresión «circulación viaria» contenida en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2007/46 que no está en consonancia ni con el contexto en el que esta disposición se inscribe, ni con los objetivos de la normativa de la que forma parte ni con la génesis de dicha disposición.
94. En estas circunstancias, como señaló el Abogado General en el punto 72 de sus conclusiones, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar, en el apartado 84 de la sentencia recurrida, que, habida cuenta, por una parte, del hecho de que el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2007/46 limita el ejercicio de las competencias de que los ayuntamientos recurridos en casación disponen en materia de protección de la calidad del aire y el uso que hacen de ellas y, por otra parte, de la articulación entre el Reglamento controvertido y esa disposición, este Reglamento produce directamente efectos para ellos y, en consecuencia, los afecta directamente, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
96. En particular, en primer término, no cabe acoger la argumentación de los ayuntamientos recurridos en casación según la cual la posibilidad ―en caso de que adopten una normativa en materia de circulación contraria al Reglamento controvertido, en relación con el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2007/46― de que se interponga un recurso por incumplimiento contra el respectivo Estado miembro del que forman parte, posibilidad que entienden que constituye un efecto directamente resultante de ese Reglamento, implica que deba considerarse que este los afecta directamente, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
98. Lo mismo cabe decir de las consideraciones que el Tribunal General expuso en los apartados 77 y 78 de la sentencia recurrida, según las cuales, en esencia, los tribunales nacionales de los Estados miembros habrían de anular por incompatibilidad con el Reglamento controvertido, en relación con el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2007/46, un acto adoptado por un ayuntamiento con objeto de restringir la circulación viaria de vehículos por razones relacionadas con su nivel de emisiones, incluso cuando estos vehículos satisfagan los requisitos establecidos por el Reglamento controvertido. En efecto, tales consideraciones también se sustentan en la premisa errónea a la que se ha hecho referencia en el anterior apartado, de suerte que tampoco permiten acreditar que dicho Reglamento afecte directamente a los ayuntamientos recurridos en casación.
99. En segundo término, por lo que respecta a la argumentación del Ayuntamiento de Bruselas expuesta en el apartado 54 de la presente sentencia, basta con señalar que, en contra de lo que parece que el Tribunal General consideró en el apartado 83 de la sentencia recurrida, el hecho de que la Comisión incoase unos procedimientos por incumplimiento contra el Reino de Bélgica, el Reino de España o la República Francesa por una presunta insuficiencia en la calidad del aire en sus respectivos territorios a la luz de lo prescrito por la Directiva 2008/50, incluido en lo referente al nivel de los óxidos de nitrógeno, no puede considerarse un efecto directamente resultante del Reglamento controvertido. En efecto, habida cuenta de que, como se desprende del apartado 94 de la presente sentencia, este Reglamento no impide a los ayuntamientos recurridos en casación hacer uso de las competencias de que disponen para regular la circulación como consideren oportuno con la finalidad, en particular, de proteger el medio ambiente, no puede estimarse que dicho Reglamento tenga un impacto directo en la posibilidad de que los Estados miembros de los que esos ayuntamientos forman parte sean demandados ante el Tribunal de Justicia, e incluso condenados por este, en el marco de un procedimiento por incumplimiento de las obligaciones que les incumben en el ámbito del medio ambiente.
102. Pues bien, del propio tenor del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, resulta que la admisibilidad de un recurso de anulación interpuesto, con arreglo a esta disposición, por una persona física o jurídica que no sea destinataria del acto impugnado se supedita al requisito de que este la afecte directamente.
103. En estas circunstancias, procede anular la sentencia recurrida en la medida en que el Tribunal General desestimó las excepciones de inadmisibilidad propuestas por la Comisión y declaró admisibles los recursos en primera instancia.
Comentario del Autor.
Debemos recordar que esta sentencia trae causa de la Sentencia del Tribunal General de diciembre de 2018, que estimó el recurso de los Ayuntamientos de París, Bruselas y Madrid contra el Reglamento (UE) 2016/646, en lo que concernía a las emisiones de NOx procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros (Euro 6).
El TJUE anula ahora esta Sentencia con base en la falta de legitimación de los Ayuntamientos en su día recurrentes que debiera haber supuesto la inadmisión de sus recursos. Señala el TJUE algo obvio, que la admisibilidad de un recurso de anulación por una persona física o jurídica que no sea destinataria del acto impugnado se supedita al requisito de que este la afecte directamente. Pues bien, el TJUE entiende que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que el Reglamento recurrido producía directamente efectos para tales Ayuntamientos, y que ni siquiera el hecho de que la Comisión incoase unos procedimientos por incumplimiento contra sus Estados por una presunta insuficiencia en la calidad del aire en sus respectivos territorios en lo referente al nivel de los óxidos de nitrógeno, no puede considerarse un efecto directamente resultante del Reglamento controvertido ya que ello no impide a los ayuntamientos recurridos en casación hacer uso de las competencias de que disponen para regular la circulación como consideren oportuno con la finalidad, en particular, de proteger el medio ambiente, no pudiendo estimarse que dicho Reglamento tenga un impacto directo en la posibilidad de que los Estados miembros de los que esos ayuntamientos forman parte sean demandados ante el Tribunal de Justicia, e incluso condenados por este, en el marco de un procedimiento por incumplimiento de las obligaciones que les incumben en el ámbito del medio ambiente.
