Sentencia 126/2023, de 27 de septiembre de 2023, del pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Ramón Sáez Valcárcel)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Boletín Oficial del Estado, de 1 de noviembre de 2023, n. 261. ECLI:ES:TC:2023:126
Palabras clave: Cultivos de regadío. Cultivos de secano. Agricultura intensiva. Competencias. Urgencia y necesidad. Hipoxia. Extemporáneo.
Resumen:
El recurso que da lugar a la sentencia objeto de análisis, se centra en los apartados primero y segundo del artículo único del Decreto‑ley 5/2021, de 27 de agosto, del Gobierno de la Región de Murcia, en tanto que otorgan una nueva redacción a los arts. 33.1 y 4, por una parte, y 34.1 y 2, de otro lado, de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor.
Las dos cuestiones objeto de debate de constitucionalidad tienen que ver con la competencia por parte de los organismos correspondientes. Al supeditar la actuación autonómica de restitución de cultivos a la previa existencia de una resolución firme en vía administrativa del organismo de cuenca acerca del cese o prohibición de regadíos por carecer de derecho de aprovechamiento de aguas, vulneran, por una parte, la competencia exclusiva del Estado sobre legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma (art. 149.1.22 CE), ya que el legislador autonómico habría dispuesto de dicho título competencial del Estado para constreñir y condicionar la competencia exclusiva de la Región de Murcia sobre la agricultura y la ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía (art. 148.1.7 CE).
Completa lo anterior, que los preceptos e incisos impugnados incurren en vulneración mediata de la competencia estatal en materia de procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE).
Por su parte, el Consejo de Gobierno de la Región de Murcia interesa con carácter principal la inadmisión del recurso por extemporáneo y, subsidiariamente, su íntegra desestimación por inexistencia de las vulneraciones constitucionales denunciadas.
Respecto al carácter extemporáneo aludido por el órgano autonómico, el recurso ha de considerarse admisible al no cumplirse los condicionantes legales establecidos en la norma.
En cuanto al carácter de la extraordinaria urgencia y necesidad de los apartados impugnados, se alude en la exposición de motivos, a la situación crítica del estado ecológico del Mar Menor, tras haber sufrido un grave episodio de hipoxia desde el 16 de agosto de 2021, con el resultado de una mortandad masiva de peces en su cubeta sur.
La definición por parte del gobierno autonómico de la situación de extraordinaria y urgente necesidad que justifica el Decreto-ley 5/2021 es explícita y razonada para el Tribunal. Por consiguiente, este primer motivo de impugnación es rechazado y desestimado.
El segundo motivo de impugnación, referido a la vulneración de competencias del Estado sobre la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma (art. 149.1.22 CE) y sobre el procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE).
Estos motivos también son desestimados por el Tribunal, al estar fundamentados en una interpretación incorrecta y descontextualizada de los preceptos e incisos impugnados. Por consiguiente, la regulación controvertida no afecta a las competencias estatales, sino que se limita a disciplinar la actuación administrativa de la propia comunidad autónoma, sin oponerse al régimen del procedimiento administrativo común recogido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ni imponer tampoco obligación alguna al Estado. Todo lo anteriormente expuesto conduce a la desestimación de los dos últimos motivos de impugnación y, con ello, de la integridad del recurso.
Destacamos los siguientes extractos:
(…) …a) La demanda se acota a: «Artículo 33. Restitución de cultivos por razones de competencia autonómica. 1. Sin perjuicio de las competencias que corresponden al organismo de cuenca, con la finalidad de reducir la contaminación causada por los nutrientes de origen agrario y su afección a los espacios protegidos existentes en el Mar Menor y su entorno, la Consejería competente para el control de la contaminación por nitratos exigirá la restitución a un estado natural, de aquellos regadíos que hayan sido cesados o prohibidos por resolución firme en vía administrativa por el organismo de cuenca, por no estar amparados por un derecho de aprovechamiento de aguas.
Alternativamente, aquellos regadíos que acrediten la previa existencia de un cultivo de secano, podrán optar por restituir el cultivo a secano. En tal caso, no será necesario obtener la autorización a que se refiere el artículo 28.2, si bien la orden de restauración podrá imponer condiciones para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de este decreto-ley o del programa de actuación aplicable.
(…)…«Artículo 34. Procedimiento de restitución de cultivos.
1. Para exigir la restitución a un estado natural (de secano o forestal) de los terrenos afectados, la Consejería competente para el control de la contaminación por nitratos debe contar con informe o certificado que reciba del organismo de cuenca sobre los regadíos que hayan sido cesados o prohibidos por resolución firme en vía administrativa, por no estar amparados por un derecho de aprovechamiento de aguas, con identificación expresa de polígono, parcela y recinto afectado.
2. El procedimiento de restitución se iniciará de oficio por la Consejería competente para el control de la contaminación por nitratos, recibida comunicación del organismo de cuenca con indicación de las explotaciones que carecen de derecho de agua, en los términos del apartado anterior.» Adicionalmente, el Tribunal considera que la impugnación alcanza también a la nueva redacción del art. 33.4 de la Ley 3/2020. Para alcanzar esta conclusión resulta determinante el hecho de que este precepto fue también incluido, según ha quedado referido en los antecedentes, en la fase preparatoria de la interposición del recurso de inconstitucionalidad y, especialmente, en el acuerdo adoptado por el presidente del Gobierno a efectos de tal interposición.
(…) Así formulados, estos motivos de impugnación han de ser desestimados, por basarse sobre una lectura incorrecta y descontextualizada de los preceptos e incisos impugnados. Al aprobar la Ley 3/2020, el legislador murciano configuró como presupuesto de hecho de la actividad administrativa autonómica de restitución de cultivos, cuando se ejercite sobre una explotación de regadío, que dicha explotación carezca de derechos de riego por haber sido estos cesados o prohibidos por resolución firme del organismo de cuenca, al no estar amparados en un derecho de aprovechamiento de aguas.
(…)Así, el recurso indica, por una parte, que la competencia del art. 149.1.22 CE vendría vulnerada porque los incisos impugnados, al supeditar la actuación autonómica de restitución de cultivos a la previa existencia de una resolución firme en vía administrativa del organismo de cuenca acerca del cese o prohibición de regadíos por carecer de derecho de aprovechamiento de aguas, vendrían a «disponer» de la competencia estatal para «constreñir y condicionar la competencia exclusiva de la Región de Murcia sobre la agricultura y la ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía (art. 148.1.7 CE)»; en otras palabras, «la norma autonómica ordena el sentido y el ámbito material sobre los que ha de desplegarse la competencia del Estado, al determinar sus efectos jurídicos», pues la resolución firme del organismo de cuenca sería el «único elemento determinante, desde el punto de vista jurídico, de la ulterior actuación de la consejería de la comunidad autónoma».
(…)De otro lado, la demanda argumenta que la competencia estatal sobre procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE) se vería mediatamente vulnerada porque los incisos impugnados establecerían que el procedimiento autonómico de restitución de cultivos tiene como única forma de iniciación el «impulso» de un órgano estatal y atribuirían a dicho órgano (el organismo de cuenca) una función que materialmente consistiría en la emisión de un dictamen vinculante en el seno del procedimiento autonómico, convirtiendo así a aquel en coautor de decisiones (sobre restitución de cultivos) que solo a la comunidad autónoma corresponde adoptar.
Comentario del autor:
La sentencia que aquí nos ocupa, desestima en su totalidad el recurso interpuesto al concluir que los preceptos e incisos impugnados son conformes tanto con la exigencia del supuesto habilitante de la legislación de urgencia como con el régimen constitucional de distribución de competencias.
Los artículos impugnados habían sido aprobados para aclarar determinados extremos de carácter técnico-procedimental de la regulación autonómica preexistente. Su objeto era agilizar la tramitación de los expedientes de restitución de cultivos, que constituyen una de las herramientas centrales de la política autonómica de protección del Mar Menor frente al vertido de nutrientes de origen agrario. Para ello, se supeditaba la actuación autonómica de restitución de cultivos a la previa existencia de una resolución firme en vía administrativa del organismo de cuenca acerca del cese o prohibición de regadíos por carecer de derecho de aprovechamiento de aguas.
La demanda recogía como reproches tres vicios de posible inconstitucionalidad. En primer lugar, denunciaba la inexistencia de la situación de “extraordinaria y urgente necesidad” que el art. 30.3 Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, exige para la validez jurídica de todo decreto-ley. Los otros dos motivos de impugnación, reprochaban vulnerar competencias del Estado sobre la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma (art. 149.1. 22.ª CE) y sobre el procedimiento administrativo común (art. 149.1. 18.ª CE).
En su resolución, el Pleno del Tribunal establece que la situación de extraordinaria y urgente necesidad que justifica la aprobación del Decreto-ley 5/2021 fue definida por el Ejecutivo murciano de forma explícita, y a través de una precisa referencia a una concreta coyuntura medioambiental que exige una rápida respuesta (la situación crítica del estado ecológico del Mar Menor, agravada por un grave episodio de hipoxia desde el 16 de agosto de 2021).
En segundo lugar, en lo referente a los motivos de carácter competencial, el Tribunal ha decidido que, tal y como habían sido formulados, debían ser desestimados por basarse sobre una lectura incorrecta y descontextualizada de los preceptos e incisos impugnados. En concreto, la sentencia observa que es la propia legislación básica en materia de aguas la que atribuye a la administración estatal (en concreto, a los organismos de cuenca) la competencia ordinaria para otorgar o extinguir las autorizaciones y concesiones sobre el dominio público hidráulico en las cuencas hidrográficas que, como la del Segura, excedan del ámbito territorial de una sola comunidad autónoma.
Por todo lo expuesto, el Tribunal concluye que la regulación controvertida no afecta a las competencias estatales, sino que se limita a disciplinar la actuación administrativa de la propia comunidad autónoma.
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