Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 14 de marzo de 2013 (Ponente: Fernando Valdés Dal-Ré)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 86, de 10 de abril de 2013
Temas Clave: Biodiversidad; Catálogo de hábitats en peligro de desaparición; Caza y pesca; ZEC y ZEPAS; Métodos de captura; Humedales; Evaluaciones de las reservas de la biosfera; Conflicto de competencias; Estado; Comunidad Autónoma de Castilla y León
Resumen:
En el supuesto que nos ocupa, el Tribunal examina el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León contra los arts. 25, 45.1, 53, 58, 62.3 a), g) y j), y 66.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.23 CE y de los artículos 71.1, 7 y 8, y 70.1.17 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León.
Con carácter previo, el Tribunal efectúa un repaso sobre la concurrencia de ciertos requisitos formales y materiales característicos de la legislación básica, aprovechando la doctrina sentada en su STC 101/2005, de 20 de abril. A continuación analiza el contenido de la Ley recurrida con el fin de profundizar en su objeto, principios inspiradores, finalidades que persigue e instrumentos diseñados para su consecución; al tiempo de fijar su atención en recientes documentos comunitarios e internacionales y su relación con la norma impugnada.
Antes de abordar los preceptos impugnados individualmente, el Tribunal analiza la fundamentación de la inconstitucionalidad alegada en base a las diferencias advertidas por la Administración autonómica entre el contenido de la Ley recurrida y lo previamente regulado por la CA. Esta línea argumental es descartada considerando que es la legislación autonómica de desarrollo la que debe acomodarse a la legislación básica y no al revés y “lo que no puede pretenderse es que el ejercicio previo de una competencia autonómica en una materia produzca, por esa sola razón, una suerte de efecto preclusivo que impida al Estado el ejercicio de sus propias competencias”. También apunta que la asunción de una competencia como exclusiva por el Estatuto impide que el Estado pueda ejercitar sus competencias exclusivas ex artículo 149.1 CE.
Comprobado el cumplimiento de las exigencias formales por parte de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, el Tribunal analiza el articulado de la siguiente forma:
-El artículo 25 regula los efectos de la inclusión de un hábitat en el catálogo español de hábitats en peligro de desaparición. La Sala considera que este precepto no desborda en modo alguno el ámbito de lo básico porque “la necesidad de que existan ciertos registros o catálogos, la configuración de su contenido o la determinación de su eficacia pueden ser tenidos sin dificultad por básicos”.
-El artículo 45.1 dispone que las CCAA fijarán las medidas de conservación de las ZEC y ZEPAS que conforman la Red Natura 2000. El Tribunal entiende que la apertura y flexibilidad del precepto no solo respeta la competencia autonómica sino también la noción material de legislación básica de protección del medio ambiente, máxime cuando prácticamente se reenvía a la legislación autonómica de desarrollo la definición de las medidas de conservación.
-Artículo 53.1 en relación con el artículo 58.1 e), en cuanto este último no permite que las autorizaciones de captura, retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas especies se extienda a las incluidas en el listado de especies silvestres en régimen de protección especial creado en el art. 53.1. El Tribunal efectúa el siguiente pronunciamiento: “Ningún reproche cabe formular a esta medida de preservación de especies que por sus singulares características quedan excluidas de la actividad cinegética o de la pesca. Se trata de una «prohibición de alcance conservacionista que se incardina sin dificultad en la competencia estatal de salvaguardia del entorno natural» (STC 101/2005, FJ 9)”.
– El artículo 62.3 a) prohíbe la tenencia, utilización y comercialización de todos los procedimientos masivos o no selectivos para la captura o muerte de animales, así como aquellos que puedan causar localmente la desaparición, o turbar gravemente la tranquilidad de las poblaciones de una especie. Se remite la especificación de esta prohibición al anexo VII de la Ley, que incluye los procedimientos para la captura o muerte de animales y modos de transporte prohibidos por la Unión Europea. El precepto regula asimismo determinados supuestos en los que dicha prohibición podrá no ser de aplicación. El Tribunal desestima la impugnación de este precepto a través del análisis del anexo VII al entender que “contiene prohibiciones que delimitan negativamente la competencia exclusiva autonómica en materia de caza y pesca, pero que están justificadas por la repercusión negativa que la utilización de ciertos métodos de captura masivos o no selectivos pueden tener en la protección de la fauna silvestre. No vacía de contenido la competencia de la CA, cuya regulación puede incidir sobre los restantes métodos de captura. Y su finalidad tuitiva queda patente si se tiene en cuenta que la utilización de tales métodos masivos o no selectivos puede provocar la desaparición de la especie susceptible de aprehensión a nivel local, contrariando el principio de conservación recogido en el artículo 62.2 de la Ley o, incluso por su propia naturaleza no selectiva, puede afectar a las especies protegidas cuya caza está tajantemente prohibida”.
-El Artículo 62.3 g) dispone que los métodos de captura de predadores autorizados por las Comunidades Autónomas deberán haber sido homologados con base en los criterios de selectividad y bienestar animal fijados por los acuerdos internacionales, añadiendo que la utilización de estos métodos sólo podrá ser autorizada, mediante una acreditación individual otorgada por la Comunidad Autónoma. En opinión del Tribunal, tanto la exigencia de homologación como la de acreditación individual encajan en la tipología de exigencias de carácter básico por estar vinculadas a la función tuitiva de las especies susceptibles de aprehensión. De ahí la desestimación de la impugnación del precepto.
-El artículo 62.3 j) prohíbe la tenencia y el uso de munición que contenga plomo, durante el ejercicio de la caza y el tiro deportivo, en las zonas húmedas ubicadas en espacios naturales protegidos o incluidas en la lista del Convenio relativo a humedales de importancia internacional o en la Red Natura 2000. Al Tribunal no le genera ningún tipo de duda la constitucionalidad del precepto en base a las funciones ecológicas fundamentales que representan los humedales y teniendo en cuenta la elevada mortandad de aves acuáticas debido a la intoxicación por plomo producido por la ingestión de perdigones procedentes de actividades de caza y tiro deportivo.
– El artículo 66.2 atribuye al Comité MaB (Man and Biosphere) español la realización de las evaluaciones preceptivas de cada reserva de la biosfera, valorando su adecuación a los objetivos y exigencias establecidas y, en su caso, proponiendo la corrección de los aspectos contradictorios. El Tribunal determina la naturaleza y funciones de cooperación y coordinación del Comité con arreglo a lo establecido en el Real Decreto 342/2007, de 9 de marzo, por el que se regula el desarrollo de las funciones del programa MaB, así como el comité español del citado programa. En base a la disposición reglamentaria efectúa el siguiente pronunciamiento: “La evaluación a la que alude el precepto impugnado constituye, sustancialmente, un mecanismo de «revisión por pares» (o peer review), característico de la existencia de la red de reservas de la biosfera españolas, que a su vez constituye un subconjunto de la red mundial (art. 65 de la Ley). El modelo diseñado para realizar las evaluaciones en el seno del Comité MaB se justifica, por tanto, en la facultad de coordinación que corresponde al Estado, que pone a disposición de los citados órganos, en cuya designación intervienen las Comunidades Autónomas, tanto la estructura organizativa como los medios necesarios para que la evaluación se realice con las garantías de rigor técnico, objetividad y comparabilidad que faciliten el cumplimiento de los estándares del programa, definidos por la UNESCO”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La competencia que al Estado atribuye el art. 149.1.23 CE para dictar la legislación básica de protección del medio ambiente implica, «de acuerdo con la tendencia general actual, la necesidad de que el Estado fije las normas que impongan un encuadramiento de una política global en materia de medio ambiente, dado el alcance no ya nacional, sino internacional que tiene la regulación de esta materia así como la exigencia de la “indispensable solidaridad colectiva” a que se refiere el art. 45.2» (STC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 4).
Estos parámetros delimitan un ámbito de intervención estatal que puede ser singularmente intensa, en la medida en que la legislación básica, que «posee la característica técnica de normas mínimas de protección» (STC 170/1989, FJ 2), venga justificada por la necesidad de dar respuesta a la situación que ha quedado descrita, que sin incurrir en exageración puede calificarse de riesgo actual para el propio bienestar de la sociedad global (…)”
–Artículo 25. “El precepto impugnado determina los efectos de la inclusión de un hábitat en el catálogo limitándose así a un mandato genérico, que está justificado por la función tuitiva a la que responde, y que permite a la Comunidad Autónoma recurrente ejercer en plenitud sus competencias, abriendo para ello un amplísimo abanico de opciones, pues no se predetermina ni la figura de protección o el instrumento de gestión a utilizar, ni las medidas concretas a adoptar para frenar la recesión o eliminar el riesgo de desaparición del hábitat así protegido”.
-Artículo 45.1. “El precepto resulta plenamente respetuoso con la competencia autonómica, al estar formulado en términos absolutamente genéricos y de formulación abstracta, tanto en la finalidad de las medidas a adoptar, «que responderán a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales», como en su concreción”.
– Artículo 62.3 a). “En suma, las medidas de protección de la fauna silvestre, aunque adopten distinto grado de intensidad según se trate de especies comunes o protegidas, son una clara manifestación de la protección del medio ambiente, al estar orientadas a la salvaguarda del interés ecológico, que es manifestación del «interés general y público en la preservación de la riqueza biológica, escasa y fácilmente extinguible» (ATC 56/2010, de 19 de mayo, FJ 4). Por este motivo, deben prevalecer sobre la regulación de la caza y la pesca, actividades que resultan legítimas sólo en la medida en que se desenvuelvan con pleno respeto a las exigencias medioambientales, sin comprometer o poner en riesgo las medidas de conservación de la fauna silvestre, pues «las exigencias de la caza comprenden no sólo el cumplimiento de los requisitos establecidos para el ejercicio de esta actividad, sino también al de su protección, dentro de la que se refiere al medio ambiente y, en particular, a la riqueza venatoria que existe en las fincas» [SSTC 14/1998, de 22 de enero, FJ 9 C), y 109/2003, de 5 de junio, FJ 10]”. El precepto impugnado no es inconstitucional, siempre y cuando se entienda en los términos establecidos en este fundamento jurídico 7, tal y como se recoge en el fallo de la sentencia.
Comentario de la Autora:
Nos encontramos con una nueva controversia de naturaleza competencial a través de la cual el Gobierno de Castilla y León entiende que varios de los preceptos de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad vulneran sus competencias estatutarias. El parámetro interpretativo elegido por el Tribunal se basa fundamentalmente en el mandato dirigido a todos los poderes públicos de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin entre otros, de proteger el medio ambiente (artículo 45 CE). Por otra parte, debemos tener en cuenta que los preceptos de la norma cuya inconstitucionalidad se reclama se refieren a la biodiversidad como bien de interés público, cuya protección y conservación redunda en beneficio de todos. La utilización del interés general como criterio para delimitar las esferas de actuación de los poderes estatales y autonómicos resulta ser en la práctica una tarea compleja porque concretar ese interés respectivo en cada materia no es fácil, si bien es cierto que ese interés general no significa que todos los poderes sobre una materia deban ser atribuidos al Estado. En este supuesto concreto, al Estado le corresponde dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente acorde con lo dispuesto en el artículo 149.1.23 CE, que como todas las reservas de competencias que contiene este artículo conciernen a asuntos de interés general; lo cual no significa que determinados aspectos del mismo puedan ser completados con la acción de la CA, que en este caso no ha visto invadidas las competencias reconocidas en su Estatuto sino antes al contrario, encuentra una legislación básica abierta y genérica que le permite su desarrollo. De ahí que las competencias controvertidas sean del Estado, máxime cuando no se menoscaba ni tampoco se impide el ejercicio de competencias que pertenecen a la CA de Castilla y León.
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