Sentencia Núm. 161/2019 de 12 de diciembre de 2019 del pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Juan José González Rivas)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE número 10, de fecha 11 de enero de 2020
Temas Clave: Instrumentos de planeamiento ambiental; Dominio público marítimo terrestre; Competencias; Urbanismo; Edificabilidad; Ordenación territorial; Licencia urbanística
Resumen:
El presente pronunciamiento del Tribunal Constitucional resuelve el recurso planteado por más de cincuenta diputados, integrantes del grupo parlamentario confederal de Unidos Podemos-En Comú y Podem-En Marea, contra la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 10/2018, de 9 de noviembre, de aceleración de la transformación del modelo económico regional para la generación de empleo estable de calidad, principios de seguridad jurídica y autonomía local, competencias de protección ambiental: nulidad parcial de los preceptos legales autonómicos que introducen un incentivo de edificabilidad para la renovación hotelera y privan a las normas transitorias de la condición de instrumentos de planeamiento ambiental; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos legales autonómicos que pueden incidir sobre la protección del dominio público marítimo-terrestre, afectan a las actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera y permiten la regularización de actividades carentes de licencia urbanística.
Son varios los motivos por los que la parte actora solicita su inconstitucionalidad. Para empezar, se imputa la vulneración del art. 9 CE a la norma autonómica. Considera que la Ley 10/2018 crea inseguridad jurídica al adolecer de falta de claridad, lo que afecta especialmente a la regulación que contempla en materia urbanística y ambiental.
Secundariamente solicita la inconstitucionalidad de distintos preceptos de la Ley 10/2018 por diferentes razones.
Los arts. 1 a 5 serían contrarios a los arts. 9, 137 y 140 CE. El art. 7.4, debido a que establece una disposición adicional primera en la Ley 12/2013, de 20 de diciembre, de turismo de la Región de Murcia, por vulnerar tanto la autonomía local y también la legislación estatal, tanto en materia de costas como la propiedad urbana.
El art. 22, al modificar la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, violaría la autonomía local constitucionalmente garantizada en los arts. 137 y 140 CE, así como la seguridad jurídica que protege el art. 9 CE y la normativa básica en materia de evaluación de impacto ambiental. El art. 23.4 contraviene las competencias estatales en materia de medio ambiente del art. 149.1.23 CE.
Por último, el recurso sostiene la inconstitucionalidad de la disposición adicional primera en relación con los arts. 9, 137 y 140 CE, al considerar que el nuevo procedimiento que se establece en dicha disposición es contrario a la autonomía local y, al solaparse con otros ya existentes en la normativa vigente, generaría inseguridad jurídica.
En lo que se refiere al primero de los argumentos, y la posible infracción del principio de seguridad jurídica recogido en el art. 9.3 CE, se cuestiona la técnica legislativa empleada en la elaboración de la Ley 10/2018.
Como respuesta a lo anterior, el Tribunal saca a colación la doctrina constitucional acerca de las leyes de contenido heterogéneo, como sucede con la Ley recurrida.
Según manifiesta: “Esa doctrina se asienta sobre la premisa de que «ningún óbice existe desde el punto de vista constitucional que impida o limite la incorporación a un solo texto legislativo, para su tramitación conjunta en un solo procedimiento, de multitud de medidas normativas de carácter heterogéneo” [SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 3; 176/2011, de 8 de noviembre, FJ 2 a); 120/2012, de 4 de junio, FJ 3, y 209/2012, de 14 de noviembre, FJ 2 a)].
Esta situación, no es obstáculo alguno trasladar el contenido de esta doctrina a las leyes autonómicas como la que ahora nos ocupa (SSTC 132/2013, FJ 1 y 84/2015, de 30 de abril, FJ 3), por ello el Tribunal no encuentra vulneración de la Ley a la falta de seguridad jurídica planteada.
Por consiguiente, el Tribunal no encuentra contradicción alguna con el art. 9.3 CE, por lo que este apartado del recurso ha de ser desestimado.
En cuanto a la impugnación de los arts. 1 a 5 de la Ley 10/2018, comentar lo siguiente. Estos artículos regulan las llamadas «comunidades de gestión de área industrial», entidades urbanísticas de conservación de los polígonos industriales de la Región de Murcia.
Los recurrentes consideran que su contenido es confuso, provocando incertidumbre sobre algunos aspectos. Señalan que la disposición final tercera remite a un posterior desarrollo reglamentario, el art. 3 ya regula el contenido mínimo de los convenios y los arts. 4 y 5 se refieren a la constitución y al funcionamiento de las «comunidades de gestión de área industrial». Como segundo motivo argumentan la vulneración del principio de autonomía local que se imputa al art. 3 por la regulación detallada del «convenio regulador entre ayuntamiento y comunidad de gestión del área industrial para la efectividad del deber de conservación y mantenimiento de la urbanización».
Por la representación de la Región de Murcia argumentan que dichos preceptos no generan inseguridad jurídica ni vulneran tal autonomía.
La respuesta del Tribunal se concreta en que solo si en el ordenamiento jurídico en que se insertan, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica» (SSTC 96/2002, de 25 de abril, FJ 5, o 93/2013, de 23 de abril, FJ 10).
Siguiendo con el recurso planteado, el art. 7.4 también es cuestionado en cuanto que añade una disposición adicional primera a la Ley 12/2013, de 20 de diciembre, de turismo de la Región de Murcia, en relación con el denominado incentivo de edificabilidad para la renovación hotelera.
Llegan a la conclusión que al no existir ningún tipo de excepción podría significar el incremento de edificabilidad a edificaciones que se sitúen en la zona de servidumbre de protección regulada en la Ley 22/1998, de 28 de julio, de costas, vulnerando con ello el art. 149.1.23 CE. Interpretan igualmente que los apartados 1 y 6 b) suponen una invasión de las competencias locales y, por último, el apartado 9 sería contrario a los arts. 7.1 y 18 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.
Para el Tribunal, no existe tal invasión de competencias, pues la citada autonomía local es una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar. Por ello, en ese ámbito, los entes locales conservan un margen de decisión propia, lo que lleva a desestimar dicha argumentación.
La vulneración de la legislación estatal de costas sucede al entender los recurrentes que el silencio de la norma hace posible la infracción del régimen de edificación en la zona de servidumbre de protección prevista en los arts. 23 y siguientes de la Ley de costas.
Si ese silencio de la norma acerca del respeto a las limitaciones a la edificación que deriva de la legislación estatal de costas se interpretase en el sentido de que el incremento de edificabilidad que regula puede acordarse al margen de dichas limitaciones, la norma sería inconstitucional, tal como los actores denuncian, sin embargo, el silencio de la norma impugnada no puede interpretarse en un sentido excluyente de los mecanismos que el Estado ha previsto para acomodar el ejercicio de las competencias autonómicas con las medidas adoptadas para la protección del dominio público marítimo-terrestre. Con lo que no se incurre en la vulneración constitucional solicitada en el recurso.
Otra de las cuestiones recurridas, el apartado noveno se refiere a actuaciones en dos tipos de suelo de los previstos en la legislación urbanística murciana. Por un lado, el suelo urbano (art. 80 de la Ley 13/2015), tanto consolidado como sin consolidar y, en segundo lugar, el suelo urbanizable.
El recurso se ciñe a que la prima de aprovechamiento establecida por el precepto quede excluida de los deberes de equidistribución y cesión que pesan sobre los propietarios de estos tipos de suelo, lo que, a su juicio, sería contrario a los arts. 7.1 y 18 TRLSRU.
Ambos preceptos han de considerarse dictados legítimamente al amparo del art. 149.1.1 CE, en cuanto que, al contribuir a definir el régimen estatutario de la propiedad, esto es, los derechos y deberes de los propietarios del suelo, forman parte de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes.
En el caso que se analiza, esa desigualdad entre los propietarios deriva de que se trata de la construcción de una instalación hotelera, a la que se concede una prima de aprovechamiento que queda excluida de los deberes de equidistribución y cesión únicamente por tratarse de un hotel.
Con ese precepto se contradice el fin buscado por el art. 149.1.1 CE y por las normas estatales dictadas a su amparo, la igualdad mínima de los propietarios de suelo respecto a la equidistribución de beneficios y cargas. Por todo ello se deriva que el apartado noveno de la disposición adicional primera de la Ley 12/2013, introducida por el art. 7.4 de la Ley 10/2018, es inconstitucional y nulo.
En cuanto a la Impugnación del art. 22, por la modificación que conlleva sobre la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia. Este artículo, según el recurso contraviene las propuestas de los apartados primero, segundo y noveno.
En su primer apartado (modifica el art. 26.2 b) de la Ley 13/2015), la parte recurrente argumenta que permite que los planes de ordenación territorial regulen los usos, obras e instalaciones de carácter provisional, lo que condiciona y limita la competencia urbanística municipal, vulnerando así la autonomía local de los arts. 137 y 140 CE.
Para el Tribunal, que el artículo cuestionado se refiera, a aquellas normas que regulen usos, obras e instalaciones de carácter provisional, no vulnera la autonomía municipal. Lo mismo sucede respecto a la actividad municipal sobre la asignación de dichos usos, con lo que no se merman las potestades de intervención y de vigilancia y control municipal. Resumiendo, por todo lo anterior, esta impugnación debe ser desestimada.
Otro de los objetos del recurso es el apartado segundo del art. 22. Este apartado modifica el art. 71.1 de la Ley 13/2015 añadiendo un segundo párrafo con la siguiente redacción:
«La aprobación inicial de la modificación de un instrumento de ordenación territorial podrá implicar, caso de que así se acuerde, la suspensión en la vigencia del instrumento modificado en aquellos aspectos que entren en contradicción con el mismo.»
Los recurrentes interpretan que la mencionada suspensión establece un vacío normativo contrario al principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE.
En lo que atañe a la contradicción del art. 25.3 TRLSRU el Tribunal llama la atención sobre la doctrina constitucional por la cual la impugnación de normas debe ir acompañada con una fundamentación que permita a las partes a las que asiste el derecho de defensa. En el caso analizado la recurrente no realiza este esfuerzo argumentativo lo que trae consigo la desestimación de la impugnación planteada. Lo mismo sucede respecto a lo planteado acerca de la supuesta infracción de la seguridad jurídica.
El precepto impugnado va en relación a los instrumentos de ordenación del territorio, planes de ordenación de playas y estrategias territoriales previstas en los títulos II, III y IV de la Ley 13/2015. La previsión impugnada no carece de explicación, pues con ella se trata de evitar la realización de actuaciones que, a la postre, resulten incompatibles con la planificación territorial resultante de la modificación. Tampoco es una suspensión indefinida, ya que tiene límite temporal, ni absoluta, pues se refiere solamente a aquellos aspectos de la edificación que entren en contradicción con lo previsto inicialmente en el instrumento de ordenación territorial, en el modo en que se determine por orden del consejero competente en la materia, el cual debe, en todo caso, pronunciarse respecto al alcance de la suspensión y los efectos que produce en relación con la ordenación a aplicar.
Por tanto, esta impugnación no puede ser estimada.
Otro de los preceptos recurridos es el apartado noveno del art. 22 modifica el art. 145.4 de la Ley 13/2015.
En este caso se trata de un supuesto similar al ya examinado en el fundamento jurídico anterior y que según la doctrina del Tribunal Constitucional califica como inconstitucionalidad mediata o indirecta por derivar la posible infracción constitucional, en clara contradicción con determinados preceptos básicos estatales.
La normativa básica en esta materia tiene por objeto fijar el nivel de protección ambiental mínimo de aplicación a todo el territorio nacional, mínimos que han de ser respetados por las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias en materia de desarrollo legislativo y ejecución.
En este caso, nos encontramos con un supuesto en el que ya existe jurisprudencia por lo que, en conclusión, la reducción de los niveles mínimos de protección establecidos por la legislación básica, lleva consigo la consiguiente vulneración de la competencia estatal en materia de medio ambiente».
Así pues, los dos últimos párrafos del art. 145.4 de la Ley 13/2015, en la redacción dada por el apartado nueve del art. 22 de la Ley 10/2018, incurren en contradicción con la normativa básica y son contrarios al orden constitucional de distribución de competencias. Por tanto, deben ser declarados inconstitucionales y nulos.
Otro de los artículos recurridos es el art. 22 de la Ley 4/2009 tras la modificación efectuada por la Ley 10/2018.
En su recurso, la parte apelante entiende que el nuevo apartado cuarto de este art. 22 es contrario a lo dispuesto en el art. 14.1 d) del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, vulnerando así el art. 149.1.23 CE.
Es un caso parecido al anteriormente analizado del fundamento jurídico 6 c), sobre la denominada inconstitucionalidad mediata o indirecta por entender que la norma autonómica impugnada rebaja el nivel de protección ambiental que deriva de una norma legítimamente dictada por el Estado en el ejercicio de sus competencias para establecer la legislación básica en materia de medio ambiente, vulnerando, por tanto, el art. 149.1.23 CE.
La posible inconstitucionalidad planteada por la recurrente se centra en que consideran que la definición del nuevo art. 22.4 de la Ley 4/2009 rebaja el nivel de protección ambiental fijado por el Estado en el ámbito de la autorización ambiental integrada para el caso de modificaciones de las instalaciones que sean calificadas como sustanciales.
La definición de modificación sustancial precisa que «corresponderá a las comunidades autónomas concretar en qué términos la modificación de una instalación es calificada como sustancial» y que «a fin de calificar la modificación de una instalación como sustancial las comunidades autónomas considerarán la incidencia de la modificación proyectada sobre la contaminación atmosférica, de acuerdo con los siguientes criterios: a) el tamaño y producción de la instalación; b) su consumo de energía; c) la cuantía y tipología de contaminación producida y d) el nivel de contaminación existente en la zona respecto de los objetivos de calidad del aire establecidos».
Resumiendo, son las comunidades autónomas las que deben determinar cuándo la modificación de una instalación sujeta a autorización administrativa ha de ser calificada como sustancial.
En resumen, puede entenderse que el precepto recurrido resulta conforme con el orden constitucional de distribución de competencias. Dicha interpretación consiste en entender que el art. 22.4 de la Ley 4/2009, en la redacción dada por el art. 23.4 de la Ley 10/2018, no es aplicable las actividades sometidas al régimen de autorización ambiental integrada. Únicamente es aplicable a las autorizaciones a las que hace referencia la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera.
Impugnación de la disposición adicional primera de la Ley 10/2018.
Otro de los preceptos recurridos es la disposición adicional primera de la Ley 10/2018, titulada «Regularización de actividades en el marco del procedimiento establecido en la Ley 4/2009, de protección ambiental integrada para la legalización de actividades no autorizadas».
La parte actora hace mención a que esta disposición adicional primera infringe los arts. 137 y 140 CE, al obligar a ajustar el planeamiento municipal al título habilitante de la actividad que aquí se regula. Consideran que es contrario al art. 9 CE, pues el nuevo procedimiento se solapa con otros ya existentes en la normativa vigente para efectuar regularizaciones urbanísticas y ambientales.
La licencia de actividad tiene como finalidad ambiental, según el art. 11 de la Ley 4/2009 «evitar que las actividades e instalaciones causen efectos significativos sobre el medio ambiente». Al respecto, la jurisprudencia ya señaló, en concreto la STC 70/2018, de 21 de junio, FJ 8, «la licencia de actividad aparece como un instrumento de control preventivo medioambiental que se proyecta sobre una serie de actividades, expresamente contempladas en su anexo I de la propia Ley de protección ambiental integrada, a las que el legislador asocia un efecto potencialmente lesivo del medio ambiente».
La parte actora argumenta que la disposición recurrida no solo carece del adecuado título habilitante de actividad por razones urbanísticas, sino también a la necesaria constancia de lo que denomina compatibilidad urbanística para la obtención de un título habilitante vinculado al uso provisional concedido.
Por ese motivo, la regularización de actividades prevista en esta disposición adicional primera se refiere solamente a aquellas que sean compatibles con la modificación del planeamiento exigida por la disposición transitoria segunda de la Ley 13/2015, tras haberse llevado a cabo esa modificación con anterioridad.
Por consiguiente, la disposición adicional primera de la Ley 10/2018 no es inconstitucional. Por ello no se estima la cuestión recurrida relativa a la vulneración de la seguridad jurídica.
Como resultado final, el recurso es estimado de manera parcial declarando inconstitucionales y nulos los siguientes incisos:
– “…sin afectar a la equidistribución y cesión» del apartado noveno de la disposición adicional primera de la Ley 12/2013, de 20 de diciembre, de turismo de la Región de Murcia, introducida por el art. 7.4 de la Ley 10/2018.
-Los incisos «ni ambientales», «y, de acuerdo con la normativa ambiental básica, no establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental» y «sin producirse una transformación que suponga efectos significativos para el medio ambiente», del art. 145.4 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, en la redacción dada a ese precepto por el art. 22.9 de la Ley 10/2018.
No son estimados y por tanto son de acuerdo a la Constitución en tanto en cuanto se interpretan en los términos de los fundamentos jurídicos 5 b), 7 y 8:
– El apartado sexto de la disposición adicional primera de la Ley 12/2013, de 20 de diciembre, de turismo de la Región de Murcia, introducida por el art. 7.4 de la Ley 10/2018; el art. 22 de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección ambiental integrada de la Región de Murcia, en la redacción dada por el art. 23.4 de la Ley 10/2018 y la disposición adicional primera de la Ley 10/3.º
Se desestima el recurso en todo lo demás.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Señala que «debido a la natural inercia del paso del tiempo ese corpus legislativo que influye directamente en el desarrollo del modelo económico se ha ido desperdigando en diferentes cambios de estructura administrativa, multiplicando las discrepancias y solapando la natural actividad de entidades y organismos. Esta desestructuración burocrática ha creado notables obstáculos para la necesaria y legítima iniciativa de empresarios y emprendedores que, a la postre, con su empeño y tesón son los genuinos creadores de empleo». Por ello, el preámbulo recalca que «el propósito final de la presente ley es homogeneizar los actuales desfases legislativos, adaptándolos a las actuales necesidades de un tejido empresarial moderno y competitivo como es el murciano, abarcando todos los sectores productivos sobre los que se fundamenta el futuro desarrollo económico y social de la Región de Murcia».”
“(…)También anuncia que incide sobre aspectos tales como «el empleo de calidad, la competitividad, la internacionalización y el crecimiento económico como factores esenciales para la transformación del modelo económico [que] atañen a sectores tan diversos como turismo, suelo industrial, consumo, ordenación del territorio, agroalimentario y medio ambiente», así como que «de manera más específica, como objetivo inmediato en la presente legislación, se simplificará cierta carga administrativa, sin menoscabo de la necesaria protección legal, para que aquella no se convierta en obstáculo para el desarrollo y la transformación del modelo económico».
“(…) Así pues, la heterogeneidad intrínseca de las «leyes ómnibus» no está, per se, constitucionalmente proscrita, por el hecho de amparar «preceptos en muchas materias y sectores, por muy desaconsejable que tal práctica parezca técnicamente» (STC 199/2015, de 24 de septiembre, FJ 3, citando la STC 102/2012, de 8 de mayo, FJ 2). La STC 136/2011, FJ 3, señala que «el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas multisectoriales, pues tampoco existe en la Constitución precepto alguno, expreso o implícito, que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo. El único límite que existe en nuestro ordenamiento jurídico a las leyes de contenido heterogéneo es el previsto en la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular, que acoge como una de las causas de inadmisión de esa iniciativa ”[e]l hecho de que el texto de la proposición verse sobre materias diversas carentes de homogeneidad entre sí” [art. 5.2 c)].”
“(…) «la seguridad jurídica ha de entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, procurando ”la claridad y no la confusión normativa” (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4), y como ”la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho” (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5).”. Por tanto, los preceptos impugnados no generan inseguridad jurídica alguna, en cuanto que suponen concretar, específicamente para el caso de los polígonos industriales de la Región de Murcia, una regulación que, en sus rasgos generales, ya se encuentra prevista en la legislación urbanística de la comunidad autónoma. Tampoco vulnera la seguridad jurídica el hecho de que la norma prevea el desarrollo reglamentario de estos preceptos, pues, además, la disposición final tercera, tercer párrafo, relativa precisamente a la constitución de estas comunidades de gestión, contribuye a precisar aquellos aspectos que han de ser objeto de regulación en el plazo de un año previsto en esa misma disposición final tercera.”
“(…) Es innegable que el urbanismo es un ámbito de interés municipal preferente [art. 25.2 a) de la Ley reguladora de las bases del régimen local (LBRL), en la redacción dada al mismo por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local]. De ello se ha hecho eco este Tribunal en múltiples ocasiones: «no es necesario argumentar particularmente que, entre los asuntos de interés de los municipios y a los que por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo» [SSTC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39; 159/2001, de 5 de julio, FJ 4; 204/2002, de 31 de octubre, FJ 13; 104/2013, de 25 de abril, FJ 6, y 154/2015, de 9 de julio, FJ 5 a)]. Por imperativo de la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 140 y 141.2 CE), el legislador autonómico, al realizar esta tarea en la que se configuran las competencias locales, debe graduar la intensidad de la participación del municipio en función de la relación entre intereses locales y supralocales.”
“(…) Sin embargo, como recuerda la STC 20/2017, de 2 de febrero, FJ 9, en los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad, han de tenerse en cuenta dos precisiones. La primera, que «es necesario apurar todas las posibilidades de interpretar los preceptos de conformidad con la Constitución y declarar tan solo la derogación de aquellos cuya incompatibilidad con ella resulte indudable por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación» (SSTC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5 y 17/2016, de 4 de febrero, FJ 4), de modo que «siendo posibles dos interpretaciones de un precepto, una ajustada a la Constitución y la otra no conforme con ella, debe admitirse la primera con arreglo a un criterio hermenéutico reiteradas veces aplicado por este Tribunal» (STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7). La segunda precisión se refiere a que la salvaguarda del principio de conservación de la norma encuentra su límite en las interpretaciones respetuosas tanto de la literalidad como del contenido de la norma cuestionada, de manera que la interpretación de conformidad con los mandatos constitucionales sea efectivamente deducible, de modo natural y no forzado, de la disposición impugnada (STC 185/2014, de 6 de noviembre, FJ 7), sin que corresponda a este Tribunal la reconstrucción de la norma en contra de su sentido evidente con la finalidad de encontrar un sentido constitucional, asumiendo una función de legislador positivo que en ningún caso le corresponde (STC 14/2015, de 5 de febrero, FJ 5). Ambas circunstancias concurren en el presente caso.”
“(…) «Artículo 22. Modificación de la instalación o actividad.
1. El titular de la instalación deberá comunicar al órgano competente para otorgar la autorización ambiental autonómica las modificaciones que pretenda llevar a cabo, cuando tengan carácter sustancial, y las no sustanciales que puedan afectar al medio ambiente.
2. A fin de calificar la modificación de una instalación como sustancial en el caso de actividades sometidas a autorización ambiental integrada, resultará de aplicación lo establecido en la legislación básica estatal.
3. Para las instalaciones de tratamiento de residuos, no se consideran modificaciones sustanciales:
a) Aquellas que supongan una modificación de maquinaria o equipos pero no impliquen un proceso de gestión distinto del autorizado.
b) Las que supongan el tratamiento de residuos de características similares a los autorizados, siempre que no impliquen un incremento de capacidad superior al 25 por 100 en la capacidad de gestión de residuos peligrosos, del 50 por 100 en la capacidad de gestión de residuos no peligrosos o procesos de gestión distintos de los autorizados.
4. En las actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera (grupos A y B) no se consideran modificaciones sustanciales aquellas que supongan una modificación o reemplazo de maquinaria, equipos o instalaciones por otras de características similares, siempre que no suponga la inclusión de un nuevo foco A o B que suponga un incremento superior al 35 por 100 de la emisión másica de cualquiera de los contaminantes atmosféricos que siguen en la autorización o del total de las emisiones atmosféricas producidas. Cuando la modificación establecida no modifique o reduzca las emisiones se considerará modificación no sustancial…..»”.
“(…) «1. Los titulares de actividades existentes que, a la entrada en vigor de la presente ley, las estén ejerciendo sin contar con el adecuado título habilitante de actividad por razones urbanísticas, y que pretendan regularizar la situación, podrán llevarla a cabo, dentro de los procedimientos legalmente establecidos para obtener un título habilitante de actividad vinculado a un uso provisional con las precisiones señaladas en la presente disposición.
2. Para obtener la compatibilidad urbanística preceptiva para el título de habilitante de actividad, deberán remitir al ayuntamiento en el cual se encuentren ubicadas, en el marco del procedimiento que corresponda, la documentación establecida legalmente con las siguientes especificidades:
– La justificación de la temporalidad del uso contemplada en el artículo 111.1, viene determinada por el plazo establecido en la disposición transitoria segunda de la citada Ley 13/2015.
– A estos efectos, deberán determinarse aquellos aspectos del planeamiento urbanístico en vigor que dificultan la obtención de la citada compatibilidad urbanística.
3. El ayuntamiento, adicionalmente a los requisitos contemplados en la legislación en vigor, deberá determinar para conceder dicha compatibilidad, si los puntos señalados por el titular de la actividad podrían ser objeto de análisis en el marco del procedimiento de adaptación del planeamiento general a la citada Ley 13/2015, de 24 junio, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia.»”
Comentario del Autor:
Como resultado final, la decisión del Tribunal ha sido estimar parcialmente el recurso y declarar inconstitucionales y nulos algunas de las cuestiones planteadas en el mismo. En concreto se discute sobre modificaciones planteadas por la Ley 10/2018 que no garantizaban las suficientes garantías de seguridad jurídica con la posible vulneración del art. 9 de la Constitución.
Algunas de estas modificaciones trataban de rebajar determinadas exigencias ambientales en materia de desarrollo legislativo y ejecución en materia urbanística y ambiental existentes en la normativa básica estatal. Estas modificaciones inciden sobre la protección del dominio público marítimo-terrestre, en actividades que pueden resultar contaminadoras a la atmósfera e incluso podrían regularizar actividades sin la correspondiente licencia urbanística.
Establece la nulidad parcial de preceptos legales autonómicos que introducen incentivos de edificabilidad para la renovación hotelera y arrebatan a las normas transitorias de la condición de instrumentos de planeamiento ambiental.
Respecto a otras cuestiones que no han sido estimadas por el Tribunal, se encuentran aquellas referentes a la invasión de determinadas competencias locales con la consiguiente pérdida de la autonomía local de los arts. 137 y 140 CE.
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