Sentencia 112/2021, de 15 de junio de 2021 del Pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Juan José González Rivas)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE número 142, de fecha 15 de junio de 2021
Palabras clave: Agricultura. Dominio Público Marítimo-Terrestre. Servidumbre protección. Contaminación.
Resumen:
El recurso fue presentado por el Grupo Parlamentario Vox contra varios preceptos de Ley de la Asamblea Regional de Murcia 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor,
en concreto contra los artículos 2.2, 15, 27, 28, 29, 36, 37, 38, 39, 40, 44, 50, 51, 52, 53, 54, 81 apartado 2, letras d), e), f), g), h), i), j), k), l), n), ñ) y o); apartado 3, letras a), b), d), e), f), g), h), i), j), m), n), ñ), p), q), r) y s); apartado 4, letras a), b), c), d) y e), 83 apartados 1, 2, 3, 4 y 5, disposiciones transitorias tercera y cuarta y anexo I.
La cuestión de fondo que plantean son las que denominan «fuertes restricciones» a la agricultura establecidas en esos preceptos impugnados. Manifiestan que esos preceptos «quiebran el necesario equilibrio entre medio ambiente y la actividad socioeconómica y convierten en completamente imposible la actividad económica más característica, que más empleo y riqueza proporciona al Campo de Cartagena y que constituye la forma de vida de miles de personas en la Región de Murcia», sin dar además «alternativa alguna» y en «plazos extraordinariamente breves», haciendo «imposible» la adaptación de las actividades agrícolas en funcionamiento.
Desde un punto de vista competencial, esgrimen que una decisión así está reservada al Estado, “pues solo a este corresponde delimitar la propiedad agraria y definir su función social (art. 33.2 CE) conforme a los arts. 149.1.1 y 8 CE. Además, la agricultura, y en especial la del Campo de Cartagena, es un recurso económico de importancia nacional así declarado en el Decreto 693/1972, de 9 de marzo, por el que se declaran de alto interés nacional las actuaciones del IRYDA en el Campo de Cartagena, por lo que únicamente al Estado, ex art. 149.1.13 CE (en relación con los núms. 22 y 23 del mismo precepto y con la responsabilidad del Estado sobre el dominio público marítimo terrestre derivado del art. 132.2 CE), compete efectuar la ponderación entre intereses medioambientales y económicos ínsita en la ley, que prima los primeros sobre los segundos, con grave quebranto económico de los propietarios y empresarios agrícolas del Campo de Cartagena”.
Además, les parece que la autorización administrativa exigida en el art. 28.2 de la ley recurrida vulnera el art. 24.1 de la Ley de costas del Estado; y por otro, sostienen que la aplicación «obligatoria» del Código de buenas prácticas agrarias de la Región de Murcia prevista en los apartados 1 y 3 de la disposición transitoria cuarta es contraria a la aplicación «voluntaria» de esta clase de códigos prevista en el art. 5.1 del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, dictado al amparo de las competencias del Estado de los núms. 13, 22 y 23 del art. 149.1 CE según su disposición final primera.
Por su parte, el Gobierno de la Región de Murcia solicita la desestimación del recurso. Discrepa sobre dos aspectos primordiales del recurso, por un lado, que los informes técnicos de la actora son de carácter político, lo que no puede ser motivo de argumentación, y que el test de proporcionalidad en cuya aplicación descansan los motivos sustantivos no es aplicable a la regulación y delimitación del derecho de propiedad o libre empresa.
La Ley recurrida trata de implantar un enfoque integral que se manifiesta en la habilitación al Gobierno regional para que promueva la creación de una comisión interadministrativa integrada por representantes de la administración general del Estado, de la comunidad autónoma y de los ayuntamientos afectados para coordinar las políticas y actuaciones públicas que afecten al Mar Menor.
En cuanto a los argumentos de fondo, como se ha adelantado, la parte actora esgrime motivos competenciales, en concreto, invasión por la ley impugnada de un espacio reservado al Estado. Para el Tribunal, lo que la actora alega es la importancia de un sector económico, y como tal, es al Estado al que le atañe la competencia sobre el mismo. Se rechaza por completo este argumento pues carece de relevancia jurídico-constitucional. Para el Tribunal, la regulación de las condiciones para el desempeño de la actividad agrícola y la protección ambiental de este espacio en cuestión, no vulnera las competencias estatales aludidas por la actora. Por todo ello, y haciendo alusión a cuestiones meramente normativas, no cabe entender menoscabo de las competencias estatales denunciado por los recurrentes.
También afirma la actora que la autorización administrativa de la creación de nuevas superficies a cultivos de secano, o la ampliación de las existentes, impuesta por el art. 28.2 de la ley recurrida, vulnera el art. 24.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, que dice que «en los terrenos comprendidos en esta zona [la servidumbre de protección de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar se podrán realizar sin necesidad de autorización cultivos y plantaciones».
Tras el análisis de las alegaciones del resto de partes, el Tribunal concluye que las autorizaciones estatales reguladas en la Ley de costas deben entenderse “sin perjuicio de las licencias, permisos y otras autorizaciones que sean exigibles por otras normas autonómicas o incluso estatales, según el marco constitucional de distribución de competencias, para el concreto uso pretendido”. Por estas razones, concluye que la autorización administrativa regulada en el art. 28.2 de la ley impugnada no está relegada por el art. 24.1 de la Ley de costas.
También denuncian que la aplicación «obligatoria» del Código de buenas prácticas agrarias de la Región de Murcia prevista en los apartados 1 y 3 de la disposición transitoria cuarta vulnera las competencias del Estado de los núms. 13, 22 y 23 del art. 149.1 CE, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, que se ampara en estos títulos competenciales (disposición final primera).
Tomando como la base la normativa sobre la declaración de zonas vulnerables por contaminación de nitratos, al manifestar que «incorporará aquellas medidas previstas en el Código de buenas prácticas agrarias que resulten procedentes de conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Real Decreto 261/1996», que regula las «medidas a incorporar en los programas de actuación» sobre zonas vulnerables. Esta simple comunicación en relación a que se establecerán medidas «procedentes» que, por definición, no puede producir vulneración competencial alguna, ni tampoco en cuanto a la aplicación del Código de Buenas Prácticas.
En lo que respecta al argumento que manifiesta la actora en cuanto a la arbitrariedad de la ley, en concreto del art. 2.2 y el anexo I de la ley. Para el Tribunal, conforme a la jurisprudencia que viene manteniendo a este respecto, y a la vista de la explicación ofrecida en la delimitación de las zonas, concluye que no cabe arbitrariedad en la denuncia, por lo que debe es desestimada. Por los mismos motivos, tampoco entiende el Tribunal que deba enjuiciar opciones de política legislativa u otras cuestiones a las que no está sujeto ni puede valorar. El único control que se atribuye al Tribunal es el de la “constitucionalidad” conforme a los parámetros normativos y sin concurrir estos, las denuncias de arbitrariedad deber desestimarse.
En cuanto a los motivos sobre la regulación de los usos agrícolas y el canon de constitucionalidad, la actora plantea lo mismo para todos ellos, es decir, “que las «restricciones» que impone cada uno de ellos sobre los derechos de propiedad (art. 33 CE) y libre empresa (art. 38 CE) suponen «injerencias» en esos derechos sometidas por tanto al principio de proporcionalidad” al que en su opinión deben someterse todas las restricciones de derecho. Realmente se refieren a medidas basadas en la sostenibilidad de la gestión sobre este espacio.
Tras llevar a cabo un análisis de la jurisprudencia y la normativa, para el Tribunal, ni en la delimitación de la función social de la propiedad (art. 33.2), ni en la regulación del ejercicio de actividades económicas (art. 38), el legislador está sujeto a la proporcionalidad a la que alude la actora, sino a un canon de justo equilibrio, razonabilidad o adecuación de las medidas al objetivo perseguido, y al respeto del contenido esencial de ambos derechos (art. 53.1 CE).
Por otro lado, en cuanto al contenido esencial de los derechos de propiedad y libertad de empresa. Manifiesta el Tribunal, conforme a su criterio, que estos, «no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes».
En lo referido al derecho a la libertad de empresa del art. 38, para el Tribunal conlleva: “el derecho a iniciar y sostener una actividad empresarial» (STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 5, con cita de otras), pero «no es un derecho absoluto e incondicionado» y por lo tanto «su vigencia no resulta comprometida por el hecho de que existan limitaciones a su ejercicio derivadas de las reglas que disciplinen, proporcionada y razonablemente, el mercado […].
Acabando con los razonamientos legales esgrimidos por la actora, en cuanto a la cuestión referida a la posible inconstitucionalidad de los preceptos que establecen límites y condiciones al ejercicio de la agricultura instada por los recurrentes, esta se ve lastrada por la inaplicación a los preceptos impugnados del principio de proporcionalidad, expresamente invocado en el recurso.
Para la Sala, la totalidad de los argumentos empleados contra los preceptos impugnados se establecen en base a que las medidas previstas en ellos suponen elevadas inversiones, las cuales no vienen acompañadas de informe económico, y que no están justificadas técnicamente o desplazan otras alternativas más eficaces para la protección medioambiental perseguida por el legislador. Insiste el Tribunal que no debe proceder a enjuiciar las alternativas existentes sobre el acierto u oportunidad de dicha ley.
Tampoco han quedado acreditadas las condiciones que la ley impone al ejercicio de la actividad agrícola en el sentido de la denuncia realizada por la actora. Las condiciones impuestas en la norma, son para la consecución de un interés totalmente legítimo como es la defensa y restauración del medio ambiente. Además, desde la Comisión Europea, se ha comunicado al Estado español, del ejercicio de acciones legales para imponer sanciones ante el incumplimiento de la directiva de nitratos (Directiva 91/676/CE del Consejo) entre otras zonas, el Mar Menor.
Por lo mencionado anteriormente, al rechazar el Tribunal la apreciación de las cuestiones alegadas, el recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 15, 27 a 29, 36 a 40, 44 y 50 a 54, y contra la disposición transitoria tercera que regula su entrada en vigor, debe ser desestimado.
La desestimación también se entiende la de los diversos apartados y subapartados de los arts. 81 y 83, que tipifican diversas infracciones y que los recurrentes impugnaban «por consecuencia o conexión» con los anteriores y «sobre la base de la misma argumentación». En consecuencia, los argumentos empleados sobre la posible vulneración de los arts. 33, 38 y 53.1 de la Constitución deben ser también desestimados, por lo que finalmente se da por desestimado en recurso en su integridad.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Y en la creación, ya en el seno de la comunidad autónoma, de diversos órganos para diseñar y valorar medidas de protección con una perspectiva general: el consejo del Mar Menor, un comité de asesoramiento científico integrado por personal técnico, que participará en aquel junto con representantes de la administración autonómica y de la sociedad civil, de acuerdo con lo que determine el consejo de Gobierno mediante decreto, y una comisión interdepartamental (arts. 7 a 9).”
“(…) Este enfoque se manifiesta también –y aquí comenzamos la referencia a los concretos preceptos impugnados, a los que ceñiremos en adelante esta exposición– en la regulación del plan de ordenación territorial de la cuenca vertiente del Mar Menor, que debe aprobarse en un plazo de tres años desde la entrada en vigor de la ley, y cuyo ámbito territorial comprenderá «la cuenca vertiente del Mar Menor (zonas 1 y 2), tal como viene definida en el anexo I, así como La Manga del Mar Menor», y tendrá como objetivos «adaptar» los usos agrícolas que vienen siendo desarrollados en la zona « a usos de carácter sostenible, forestal y turístico» y en general regular el uso del suelo (art. 15, impugnado).”
“(…) En los dos motivos competenciales generales antes aludidos los recurrentes sostienen que solo al Estado correspondía aprobar una norma como la impugnada, de acuerdo con dos órdenes de consideraciones. En primer lugar, sostienen que las limitaciones a la propiedad agraria de acuerdo con su función social que efectúan los preceptos impugnados solo podía realizarlas el Estado conforme al art. 149.1.1 CE y son además legislación civil del art. 149.1.8 CE.Y en segundo lugar, defienden que la importancia que la agricultura tiene para la economía nacional (representa, dicen, el 10,6 por 100 del producto interior bruto y el 14,2 por 100 del empleo nacional y equilibra con sus exportaciones la balanza comercial española por valor de 17430 millones de euros) justifica igualmente esa reserva, de acuerdo con el art. 149.1.13 CE.”
“(…) En realidad, lo que los recurrentes alegan es que la importancia de un sector económico –en este caso la agricultura– permitiría al Estado reservarse la competencia sobre el mismo. Pero este es un argumento que carece de relevancia jurídico- constitucional, pues se enuncia como la mera expresión de un desiderátum que se sitúa extramuros de cualquier posible control de constitucionalidad. No estamos pues ante una controversia competencial real que permita a este tribunal en ejercicio de las funciones que le son propias fijar el alcance y los límites de las respectivas competencias del Estado y la comunidad autónoma, sino ante una mera afirmación asertiva que pretende la exclusión de toda actuación autonómica en sectores de relevante importancia para la economía nacional.”
“(…) Quiere ello decir, en definitiva, que la habilitación a las comunidades autónomas para aprobar estos códigos voluntarios de buenas prácticas contenida en el art. 5 del Real Decreto no puede leerse aisladamente, ni desconectada del art. 6, ni puede en consecuencia impedir a aquellas ejercer sus competencias estatutariamente asumidas y legislar sobre «zonas vulnerables» –por emplear la terminología del Real Decreto en cuestión– para aprobar los «programas de actuación» sobre ellas de acuerdo con el art. 6.”
“(…)Y en cuanto a la aplicación transitoria y obligatoria del Código de Buenas Prácticas hasta la entrada en vigor del programa de actuación específico para la zona vulnerable del Campo de Cartagena prevista en los apartados 1 y 3 de la disposición impugnada, la propia calificación del Campo de Cartagena como «zona vulnerable» encuadra la medida en el art. 6 del Real Decreto 261/1996, y no en el art. 5 invocado por los recurrentes, y justifica la imposición de medidas de obligatorio cumplimiento sobre ella de conformidad con la propia sistemática del Real Decreto 261/1996. De modo que no es posible apreciar la vulneración competencial alegada.”
“(…) Para los recurrentes, la delimitación de la zona 1, donde las restricciones a la actividad agrícola son más intensas, incurre en arbitrariedad proscrita por el art. 9.3 CE porque el preámbulo justifica la delimitación aludiendo únicamente a su «cercanía» o «proximidad» con el Mar Menor, que «entraña un mayor riesgo de contaminación», cuando lo cierto es que la zonificación efectuada en el anexo I comprende un área cuya anchura varía considerablemente, desde los 800 metros en la zona norte, siguiendo el trazado de la autopista AP-7, hasta los 12 kilómetros de la zona sur, en que el plano abandona ese trazado.”
“(…) Los recurrentes se refieren al test o juicio de proporcionalidad tal como fue aplicado por primera vez en la STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 5, que citan expresamente, y también en la STC 14/2003, de 28 de enero, FJ 9, a la que igualmente aluden. Según estas sentencias –y otras muchas de este tribunal– el juicio de proporcionalidad se compone de tres pasos sucesivos dirigidos a comprobar:
«[S]i la medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); si, además, es necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución de tal propósito con igual eficacia (juicio de necesidad); y, finalmente, si la misma es ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto).»”
“(…) Ello implica que «la previsión legal de intervenciones públicas no meramente ablatorias en la esfera de las facultades y responsabilidades del propietario» no desnaturaliza el derecho de propiedad, y que «debe ser rechazada la idea de que la previsión legal de restricciones a las otrora tendencialmente ilimitadas facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la imposición de deberes positivos al propietario» vulneren el contenido esencial de la propiedad, teniendo en cuenta además que «la incorporación de tales exigencias [destinadas a satisfacer necesidades colectivas] a la definición misma del derecho de propiedad responde a principios establecidos e intereses tutelados por la propia Constitución» (ibidem), entre otros en su art. 45, expresamente citado en la sentencia y fundamento mencionados, precepto este que ordena a los poderes públicos velar «por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva». Por lo tanto, conforme a nuestra jurisprudencia, el límite para el legislador en esa función de delimitación a que está llamado en el art. 33.2 es que «la traducción institucional de tales exigencias colectivas no puede llegar a anular la utilidad meramente individual del derecho» [STC 37/1987, FJ 2, y posteriormente SSTC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 8 b); 204/2004, de 18 de noviembre, FJ 5, y 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 9].”
“(…)Son alternativas sobre el acierto, la oportunidad o eficacia de la ley que este tribunal no debe enjuiciar, a fin de no usurpar el espacio y margen de apreciación que corresponde al legislador democrático para adaptarse a las circunstancias de cada momento, al igual que sostuvimos para el supuesto inverso (denuncias de inconstitucionalidad por rebajar una ley los umbrales de protección medioambiental de su predecesora) en la STC 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 2 d), sobre la reforma de la Ley de costas efectuada en 2013, o en la STC 132/2017, de 14 de noviembre, FJ 4, sobre la modificación de la Ley de montes del Principado de Asturias de 2017.”
“(…)Más allá de lo anterior, el posible perfeccionamiento de esas limitaciones o la existencia de alternativas que se adapten mejor a los demás intereses implicados (económicos o de otro tipo) es tarea que corresponde primordialmente al legislador democrático, como una legítima opción política de la que responder ante los ciudadanos en elecciones, y no a la jurisdicción constitucional, que debe limitarse a enjuiciar desde parámetros normativos si la concreta opción política ejercida por el órgano legitimado para ello desborda o no los límites de lo constitucionalmente admisible.”
Comentario del Autor:
En esta sentencia, el Pleno del Tribunal Constitucional ha desestimado el recurso de inconstitucionalidad que interpuso el Grupo parlamentario Vox en el Congreso, contra numerosos artículos de la ley de Recuperación y Protección del Mar Menor. El Tribunal manifiesta que, en la ley recurrida, se establecen suficientes condiciones para llevar a cabo «…la consecución de un objetivo constitucionalmente legítimo, como es la defensa y restauración del medio ambiente». Asimismo, subraya que la norma autonómica no demuestra que se imposibilite de facto la explotación agrícola, y tampoco anula la utilidad individual del derecho a la propiedad.
Destacamos también en la sentencia el comentario que realiza el Tribunal al hacerse eco de la advertencia de la Comisión Europea a España del ejercicio de acciones judiciales para la imposición de sanciones por el incumplimiento de la Directiva de Nitratos en varias zonas, entre ellas el Mar Menor. El fallo indica asimismo que la regulación de las condiciones para el ejercicio de la actividad agrícola y la protección medioambiental del Mar Menor «no vulnera las competencias estatales invocadas por los recurrentes, sino que por el contrario es una actuación que encuentra acomodo en el acervo competencial autonómico». Así como que muchas de las cuestiones planteadas no pueden ser objeto de resolución por un tribunal, lo que es un claro síntoma del escaso fundamento legal del recurso planteado.
Más allá de la sentencia, desde un punto de vista jurídico ambiental, la situación del Mar Menor resulta verdaderamente angustiosa. ¿Cómo es posible que un espacio con los valores naturales que atesora y sus diferentes figuras de conservación, se encuentre en situación calificada por los expertos de “colapso severo” donde el sistema ha llegado incluso a modificar su funcionamiento multiplicando su vulnerabilidad?
Afortunadamente, en el ámbito de la Comisión Europea estamos dotados de una normativa ambiental ejemplar, pero una vez más, se pone de manifiesto que la falta de voluntad política en su aplicación, precisamente por parte de quien tiene que velar por su cumplimiento, nos lleva a situaciones tan lamentables y surrealistas como esta.
La pasividad de las administraciones durante años en la apertura de expedientes sancionadores por la transformación del territorio, ha traído como consecuencia la degradación de un espacio único. En este sentido, la fiscalía de medio ambiente debería estar dotada de más y mejores medios y así, haber iniciado mucho antes las actuaciones pertinentes. Por un lado, la aplicación del código penal, concretamente por la omisión del deber de perseguir delitos por parte de una autoridad o un funcionario público. O la aplicación de la Ley de Responsabilidad Medioambiental (no lo olvidemos, aprobada en octubre del año 2007), ley muy poco conocida y utilizada, que la Comisión Europea continuamente trata de impulsar mediante la elaboración de guías y material formativo, y que sería aplicable ante casos con evidentes efectos adversos significativos hacia el medio ambiente como es el caso del Mar Menor.
También es cierto que, en este caso, la Comisión Europea, ha acompañado a las administraciones españolas en su falta de diligencia, pues no podemos olvidar que desde las primeras Quejas presentadas sobre el estado del Mar Menor por la Asociación de Naturalistas del Sureste (ANSE), hace más de 20 años, tampoco tuvieron el efecto deseado.
Omisión de responsabilidades tras omisión, hemos llegado a esta situación donde según expertos como el profesor Miguel Ángel Esteve, “Cada km2 del Mar Menor, soporta los vertidos o la influencia de unas 15 hectáreas de terrenos mineros tóxicos, de 1.100 viviendas y 40 barcos o puntos de amarre, de 5.800 cabezas de porcino y unas 400 hectáreas de regadíos intensivos”.
La solución técnica que este mismo experto plantea pasa, por “la reducción en las superficies regadas, de entre 10.000 y 15.000 hectáreas (las irregulares), una renaturalización intersticial del campo de Cartagena y de los espacios margino litorales, con setos en parcela agraria, restauración ecológica de los sistemas de drenaje y ampliación de los humedales al doble de la superficie actual, establecer un estrategia de infraestructuras verdes, conectividad y restauración ecológica a corto plazo, para la cuenca y la propia laguna, intervenir en el planeamiento urbanístico, entre otras muchas”.
Con el caso del Mar Menor se ha tocado fondo en la inoperancia de la administración en su responsabilidad de la tutela judicial efectiva en los temas ambientales, y debería servir de ejemplo para evitar que situaciones similares pudieran repetirse. Desde un punto de vista de la pura aplicación del derecho ambiental, se hace preciso una mayor dotación de medios a la fiscalía de medio ambiente, así como una mayor formación, especialización y vocación a aquellos llamados a la aplicación del derecho ambiental: jueces, fiscales, agentes medioambientales, agentes del seprona, etc. De esta manera, podría ponerse en marcha la ingente maquinaria jurídico ambiental de la que podríamos disfrutar, comenzando por la más urgente de ellas, exigir responsabilidades a los funcionarios públicos con responsabilidad en la aplicación de la normativa ambiental. ¿Seremos capaces?
Enlace web: Sentencia 112/2021, de 15 de junio de 2021 del Pleno del Tribunal Constitucional.
