Sentencia 205/2016 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 1 de diciembre de 2016 (Ponente: Andrés ollero Tassara)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 7, de 9 de enero de 2017
Temas Clave: Energía eléctrica; Autoconsumo; Instalaciones aisladas; Instalaciones de intercambio de energía; Energías renovables; Legislación básica
Resumen:
El Pleno del Tribunal examina el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno contra el apartado 12 del artículo único de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 11/2015, de 30 de marzo, de modificación de la Ley 10/2006, de 21 de diciembre, de energías renovables y ahorro y eficiencia energética de la Región de Murcia. El precepto impugnado añade a la citada Ley 10/2006 un nuevo art. 20 bis. “Instalaciones para aprovechamiento y consumo directo de fuentes de energía renovables. Instalaciones de intercambio de energía”.
El Abogado del Estado entiende que el precepto impugnado incurre en inconstitucionalidad mediata o indirecta, al contradecir la regulación básica estatal contenida esencialmente en el art. 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (LSE). A sensu contrario, el Abogado de la CA considera que es el Estado el que se ha extralimitado en el ejercicio de sus competencias básicas en la materia cuando ha regulado el autoconsumo de energía eléctrica.
En primer lugar y siguiendo la regla general en esta clase de supuestos, el Tribunal efectúa el encuadramiento competencial tomando en consideración los títulos competenciales establecidos en las reglas 13, 22 y 25 del art. 149.1 CE, así como el art. 10.1.28 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia que atribuye a la CA la competencia exclusiva en materia de instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, cuando el transporte no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra Comunidad Autónoma.
La cuestión controvertida se centra en determinar si el art. 20 bis resulta compatible o no con lo previsto en la legislación básica en materia de autoconsumo establecida en el art. 9 LSE. Al efecto, el Tribunal analiza si la norma estatal que se considera infringida es una norma básica en el doble sentido material y formal. Una vez descifrado el contenido del art. 9 LSE, se considera que cumple con los requisitos formales exigidos a la legislación básica, puesto que se trata de un precepto de rango legal declarado básico ex art. 149.1.13 y 25 CE. Paralelamente, constata su carácter básico en sentido material por cuanto su contenido no desborda el concepto material de bases, máxime teniendo en cuenta que la regulación sobre el autoconsumo de energía eléctrica y las finalidades que persigue esta actividad “se sitúan en el ámbito de la ordenación básica de las actividades de suministro de energía eléctrica y del establecimiento de su régimen económico, para lo que los títulos de los arts. 149.1.13 y 25 CE proporcionan un fundamento competencial adecuado”.
En definitiva, el Tribunal entiende que la regulación del autoconsumo prevista en el art. 9 LSE es formal y materialmente básica.
A continuación, el núcleo del asunto se traslada a determinar si el precepto autonómico impugnado se contradice con esta normativa básica de un modo insalvable por vía interpretativa. Para ello se detiene en el estudio de los distintos apartados del art. 20 bis, que ya adelantamos son declarados inconstitucionales y nulos al invadir la competencia exclusiva del Estado para establecer la legislación básica en materia de régimen energético y en materia de ordenación general de la economía (art. 149.1.25 y 13 CE).
A través del apartado 1 del art. 20 bis se otorga el carácter de instalaciones aisladas (y por tanto exentas del pago de peajes al sistema eléctrico) a las instalaciones de autoconsumo previstas para el aprovechamiento de energías renovables, en las que se acredite el “consumo de la totalidad de la energía producida” y “la ausencia de conexión con la red del sistema eléctrico, bien mediante el aislamiento físico o bien mediante medios técnicos que produzcan un efecto equivalente”. El Tribunal entiende que esta regulación contradice la normativa básica por cuanto la delimitación del autoconsumo de energía eléctrica corresponde al legislador estatal y no al autonómico, al igual que el resto de los elementos de la definición.
El apartado 2 contempla la nueva figura de las instalaciones de intercambio de energía. A juicio del Tribunal, es al Estado y no a la CA a quien corresponde definir y regular las posibles nuevas categorías de instalaciones de autoconsumo que sea necesario establecer.
Por último, el apartado 3 remite a una Orden posterior la definición de las condiciones técnicas y administrativas que deben cumplir dichas instalaciones. Esta atribución de competencia reglamentaria también vulnera el orden constitucional de distribución de competencias.
Destacamos los siguientes extractos:
-“(…) Al fundamentarse la impugnación del art. 20 bis de la Ley 10/2006, por la Ley 11/2015, en su inconstitucionalidad mediata o indirecta, lo primero que hay que analizar es si la norma estatal, que el Abogado del Estado reputa infringida por la ley autonómica, es una norma básica en el doble sentido material y formal y, por tanto, dictada legítimamente al amparo de los correspondientes títulos competenciales que la Constitución ha reservado al Estado. En segundo lugar, constatar si la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, es efectiva e insalvable por vía interpretativa.
Conforme a lo expuesto resulta preciso determinar si el art. 9 LSE tiene el carácter de norma básica y, en consecuencia, susceptible de constituirse en parámetro de enjuiciamiento del art. 20 bis de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 10/2006 (añadido por el apartado 12 del artículo único de la Ley 11/2015), para valorar su adecuación al orden constitucional de competencias (…)
En suma, el art. 9 LSE se refiere al concepto, a las modalidades de autoconsumo, al desarrollo reglamentario de las condiciones administrativas y técnicas para la conexión de las instalaciones de autoconsumo a la red eléctrica y de las condiciones económicas para verter la energía no autoconsumida a la red, así como a las obligaciones y derechos que derivan de la conexión para dichos consumidores y a la obligatoria inscripción en el registro administrativo de autoconsumo (…)”.
-“(…) En consecuencia, el alegato en el que el representante legal de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia funda su rechazo al carácter materialmente básico del art. 9 LSE, en su integridad, debe ser desestimado.
Ha de descartarse asimismo la tacha específica que el Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia dirige al art. 9.4 LSE, relativo al registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica. Niega su carácter básico porque entiende que, como el autoconsumo se realiza en el ámbito territorial autonómico, el registro estatal no constituye actuación imprescindible para asegurar el cumplimiento de la normativa básica (…) Sin embargo, la mera creación del registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica, único contenido del precepto impugnado, no ha invadido las competencias autonómicas, sin perjuicio de señalar que el uso que ha hecho el Gobierno de la remisión al reglamento (Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo) pueda, en su caso, ser objeto del correspondiente control, por las vías procedimentales apropiadas, ante este Tribunal o ante la jurisdicción ordinaria (…)
La regulación del autoconsumo de energía eléctrica que contiene el art. 9 LSE es formal y materialmente básica (…)”
-Sobre el apartado 1 del art. 20 bis: “(…) Esta regulación contradice la normativa básica (art. 9 LSE) dictada por el Estado al amparo de sus competencias exclusivas para la ordenación básica de las actividades de suministro de energía eléctrica y del establecimiento de su régimen económico (art. 149.1.25 y 13 CE), pues la norma autonómica procede a delimitar la figura del autoconsumo de energía eléctrica, cuya regulación corresponde al legislador estatal, por tratarse de una cuestión que se sitúa «en el ámbito de la ordenación básica de las actividades de suministro de energía eléctrica y del establecimiento de su régimen económico» (SSTC 60/2016, FJ 3, y 72/2016, FJ 3). La definición legal de lo que deba entenderse por «aislamiento» o «instalación aislada», o la regulación de los requisitos para exonerar, en su caso, a tales instalaciones de la obligación de contribuir a los costes y servicios del sistema eléctrico por la energía autoconsumida, son cuestiones cuya determinación corresponde al Estado y no a las Comunidades Autónomas; al igual que tampoco corresponde a estas la creación (y definición) de nuevas categorías o modalidades de instalaciones de autoconsumo distintas de las previstas con carácter básico en la enumeración taxativa del art. 9.1 LSE, exceso competencial en el que incurre la norma impugnada (…)”.
-Sobre el apartado 2 del art. 20 bis: “(…) En contradicción con la normativa básica, el precepto autonómico impugnado define y regula las «instalaciones de intercambio de energía» y determina que la cesión de energía de estas instalaciones al sistema eléctrico no llevará aparejada contraprestación económica alguna. Crea, por tanto, una nueva categoría de instalaciones de autoconsumo distinta de las previstas con carácter básico en la enumeración taxativa del art. 9.1 LSE, exonerándola de la obligación de contribuir a los costes y servicios del sistema eléctrico (art. 9.3 LSE). Invade así la definición y regulación del régimen básico de la actividad del autoconsumo de energía eléctrica y de su régimen económico, que corresponden al legislador estatal, por situarse «en el ámbito de la ordenación básica de las actividades de suministro de energía eléctrica y del establecimiento de su régimen económico» (SSTC 60/2016, FJ 3, y 72/2016, FJ 3) (…)”.
-Sobre el apartado 3 del art. 20 bis: “(…)La ya apreciada inconstitucionalidad indirecta o mediata de los apartados 1 y 2 del art. 20 bis de la Ley 10/2006, por contradecir de manera efectiva e insalvable la normativa básica estatal en materia de autoconsumo de energía eléctrica, contenida en el art. 9 LSE, lleva aparejada, por la misma razón, la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del apartado 3 del art. 20 bis de la Ley 10/2006; en cuanto que la atribución de competencia reglamentaria a la Consejería murciana correspondiente para fijar las condiciones técnicas y administrativas que deberán cumplir las instalaciones para ser consideradas como «aisladas del sistema eléctrico» o «de intercambio de energía», vulnera el orden constitucional de distribución de competencias (…)”.
Comentario de la Autora:
Una de las principales novedades introducidas por la Ley del Sector Eléctrico fue la regulación del régimen jurídico del autoconsumo teniendo en cuenta que hasta ese momento carecía de un marco legal y reglamentario específico. En este sentido, el art. 9 de la LSE define el autoconsumo como el consumo de energía eléctrica proveniente de instalaciones de generación conectadas en el interior de una red de un consumidor o a través de una línea directa de energía eléctrica asociadas a un consumidor. Y a lo largo de su articulado se establece la obligación de las instalaciones de autoconsumo de contribuir a la financiación de los costes y servicios del sistema del sistema eléctrico en los mismos términos que la energía consumida por el resto de sujetos del sistema.
Y es precisamente esta regulación y el carácter básico del precepto lo que ha tenido en cuenta el Pleno del Tribunal para declarar la inconstitucionalidad del precepto autonómico impugnado en todos sus apartados, sin que sus alusiones a la ley básica estatal o a las condiciones establecidas por el Gobierno para la venta de la energía autoconsumida hayan podido subsanar aquel vicio.
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