Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 10 de octubre de 2013 (Ponente: Luis Ignacio Ortega Álvarez)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 267, de 7 de noviembre de 2013
Temas Clave: Transporte; Planes de movilidad sostenible; Ley de Economía Sostenible; Transporte intracomunitario; Títulos competenciales; Ayudas condicionadas; Estrategia española de movilidad sostenible
Resumen:
En el comentario de esta sentencia nos vamos a ceñir al recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra los artículos 101, apartados 1 a 4 y 102 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo de economía sostenible, relativos a los denominados planes de movilidad sostenible (PMS).
La defensa de la Generalitat alega que a través de estos planes se vulneran sus competencias exclusivas en materia de transporte intracomunitario (art. 169.1 Estatuto de Autonomía), fundamentada en el hecho de la imposición de unos instrumentos específicos para hacer efectivos los principios y objetivos fijados por la norma estatal. No cuestiona el mandato de planificación de la Ley sino únicamente su concreción en la forma prevista en aquellos cuatro apartados. Entiende que 
la Ley de economía sostenible carece de títulos competenciales para definir y condicionar el ámbito territorial de estos instrumentos de planificación y tampoco puede imponer un contenido mínimo. En relación con el art. 102, en cuanto establece que, a partir del 1 de enero de 2012, la concesión de cualquier ayuda consignada en los Presupuestos Generales del Estado a las Administraciones autonómicas o locales y destinada al transporte público urbano o metropolitano, se condicionará a que la entidad beneficiaria disponga del correspondiente PMS, y a su coherencia con la Estrategia española de movilidad sostenible; considera que concurren las mismas razones de inconstitucionalidad.
Por su parte, el Abogado del Estado se ampara en la relevancia que, desde la perspectiva medioambiental y energética tiene el transporte, para justificar que el Estado puede establecer en base a estas competencias una normativa mínima que garantice unos objetivos mínimos en materia de movilidad sostenible dentro del territorio nacional.
La Sala encuadra ambos preceptos en los títulos competenciales relativos a la legislación básica sobre medio ambiente (art. 149.1.23 CE) y a la determinación de las bases del régimen minero y energético (art. 149.1.25), si bien considera que la regla competencial medioambiental es más específica y, por tanto, de aplicación preferente en el conflicto de competencias que debe analizar. Con carácter previo, se detiene en el alcance de la movilidad urbana, como realidad plural en la que convergen diversos sectores de la actividad pública, así como en la incidencia que el sistema de transporte tiene en el medio ambiente urbano, cuyos problemas derivan directamente de factores relacionados con la movilidad.
Para la resolución de la controversia, la Sala destaca el criterio territorial como elemento esencial en el sistema de distribución de competencias de transportes terrestres, señalando que “el Estado no puede incidir sobre la ordenación de los transportes intracomunitarios, excepto cuando se halle habilitado para hacerlo por títulos distintos del transporte, tal y como sucede en el presente caso, pues la cuestión que ha de responderse es si el Estado puede legítimamente condicionar la competencia exclusiva autonómica en uso de sus competencias básicas, como pueden ser las relativas al medio ambiente, que, en este caso, recaen sobre un mismo objeto jurídico, los planes de movilidad sostenible”. De ahí que nos recuerde su doctrina sobre la llamada “afectación transversal” que se proyecta, no ya sobre las normas de desarrollo legislativo y la ejecución de la propia materia de medio ambiente, sino sobre las competencias sectoriales de las CCAA.
En relación con el primer apartado del art. 101, que fija los objetivos que debe perseguir la implantación de formas de desplazamiento más sostenibles; la Sala entiende que la formulación de una serie de principios generales orientativos, cumple una función de ordenación mediante mínimos adecuada a la competencia estatal ejercida en materia de medio ambiente, sin que aprecie vulneración de las competencias autonómicas en materia de transporte.
Al párrafo 2 del art. 101 se le reprocha que predetermina el ámbito territorial de los planes de movilidad sostenible, municipal, supramunicipal o autonómico. Motivo rechazado por la Sala que considera que se limita a señalar “con un mero carácter enunciativo, los posibles ámbitos territoriales de los mencionados PMS, de lo que no puede deducirse obligación alguna respecto a su necesaria existencia en todos los casos”.
En tercer lugar, la Sala entiende que el párrafo 3 no impone un sistema formalizado de planificación y carece de contenido prescriptivo, con la única excepción de la Estrategia española de movilidad sostenible, extremo sobre el que se pronuncia. Partiendo de su contenido, objetivos y directrices generales de actuación, llega a la conclusión de que se trata de un documento genérico, que establece orientaciones en materia de movilidad, para permitir desarrollos diversos, por lo que “la remisión que efectúa la Ley de economía sostenible a la Estrategia española de movilidad sostenible no puede, por ese solo hecho ser considerada inconstitucional sino, todo lo más, una deficiencia de técnica legislativa, en la que en principio este Tribunal no debe entrar, salvo que se apreciase una extralimitación de las bases estatales desde un punto de vista material”.
En relación con la condicionalidad de las ayudas a la disposición del correspondiente PMS del art. 102 de la Ley, la Sala se pregunta si el Estado se halla competencialmente habilitado para condicionar el otorgamiento de ayudas con cargo a sus propios recursos, al objetivo de un transporte público más sostenible. La respuesta ha sido afirmativa, tanto por el carácter medioambiental del objetivo perseguido como por el hecho de que las decisiones estatales en esta materia puedan tener un carácter transversal.
En definitiva, la Sala desestima el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno de Cataluña en relación con los PMS.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La Ley de economía sostenible pretende así establecer un marco general para la regulación de la movilidad sostenible, es decir, preservando el medio ambiente, la salud de los ciudadanos y los recursos no renovables, a la vez que contribuya eficazmente a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y de otros contaminantes atmosféricos mediante un menor consumo de recursos no renovables y una menor generación de residuos y emisiones. Marco general que, en todo caso y sin perjuicio de lo que resulte del enjuiciamiento de los concretos preceptos impugnados, deja en manos de las instancias competentes en materia de transportes la concreción de los contenidos de los distintos instrumentos de planificación a fin de tratar de responder a los problemas que aquejan al medio ambiente urbano. Lo anterior determina que, a los efectos de su encuadramiento, debamos también tener en cuenta aquí las consideraciones esencialmente medioambientales que han llevado al legislador estatal al intento de aplicar el punto de vista de la sostenibilidad, típicamente medioambiental, al ámbito material del transporte, el cual, desde esta perspectiva de la sostenibilidad, a los efectos que ahora interesan, presenta una conexión menos estrecha con la materia energía encontrando su encaje en la materia medioambiental, de suerte que la regla competencial medioambiental es la que hemos de considerar más específica y, por tanto, de aplicación preferente en lo que a la determinación de los títulos competenciales estatales respecta, ya que no en vano se trata de un ejemplo de integración de un enfoque predominantemente ambiental en otras políticas públicas como son, en este caso, las relativas al transporte, pues, como ya hemos señalado en otras ocasiones lo ambiental es «un factor a considerar en las demás políticas públicas sectoriales (…)”
“(…) Como ya se desprende de su contenido el precepto, frente a lo alegado por la Generalitat de Cataluña, se limita así a formular desde una perspectiva principal o general los objetivos que han de perseguir los mencionados planes de movilidad sostenible. Por ello, en tanto que formula una serie de principios generales orientativos (reducción del transporte individual en beneficio de sistemas colectivos y de modalidades no motorizadas de transportes, por ejemplo) a efectos de que se definan posteriormente las actuaciones que permitan alcanzar el objetivo tendente a la implantación de formas de desplazamiento más sostenibles, se adecua con naturalidad a la competencia estatal ejercida en la materia de medio ambiente (…)”
“(…) Por otra parte, como ha señalado el Abogado del Estado y admitido la representación procesal de la Generalitat, la norma estatal tampoco excluye la posibilidad de otros planes autonómicos o locales de ámbito territorial distinto, que pudieran ser establecidos por la normativa autonómica de aplicación (…)”
“(…) En cuanto al art. 101.3 de la Ley de economía sostenible, cuestionado por entender que impone un sistema formalizado de planificación, se trata de un precepto que, en sí mismo, carece en su mayor parte de contenido prescriptivo. En primer lugar, contiene una norma de remisión genérica a la normativa aplicable a los planes; en segundo lugar, se remite también a los principios que recoge la presente Ley, esto es, los fijados en el art. 99 de la Ley que no ha sido impugnado y, en tercer lugar, a lo relativo a los distintos tipos de instrumentos de planificación que pudieran afectarles, en los términos que dichos instrumentos de planificación establezcan (…)”
“(…) Conforme a su naturaleza, la estrategia española de movilidad sostenible contiene un conjunto de recomendaciones o propuestas de actuación para que, en su caso, puedan ser puestas en práctica por, entre otros, las distintas administraciones públicas con competencias en la materia. Esto es, diseña un marco a partir del cual los poderes públicos puedan, en sus respectivos ámbitos competenciales, «avanzar hacia la consecución de un modelo de movilidad sostenible» (…)” En atención a su naturaleza, se trata de un documento lo suficientemente genérico, en cuanto que establece puras orientaciones en materia de movilidad, para permitir desarrollos diversos, sin que, por lo demás, la demanda concrete los extremos en que se manifestaría ese carácter concreto y detallado que denuncia.
Comentario de la Autora:
La distribución de competencias del transporte en España, entre el Estado y las CCAA resulta compleja, al igual que sucede en otras materias y, sobre todo teniendo en cuenta la importancia que representa dentro de la actividad económica general de todo el país. En este caso, la controversia que se plantea consiste en determinar si la regulación de los PMS prevista en la ley de Economía Sostenible merece la consideración de legislación básica dictada por el Estado, no a partir de las competencias en materia de transporte, vinculadas con la idea de territorialidad, sino en base al título competencial del artículo 149.1.23 CE. Y es que la protección del medio ambiente debe condicionar el desarrollo y, dentro de éste, como una parte integrante del mismo, la actividad de transporte. Desde esta perspectiva, la regulación cuestionada es constitucionalmente admisible, al tratarse de una función de ordenación de mínimos que fija criterios ambientales de carácter general, por lo que no se impide que se concreten en el sector de la actividad de transporte; de ahí que no se pueda apreciar vulneración de las competencias autonómicas en materia de transporte.
Tal y como señala García-Moreno Rodríguez, el transporte se halla en una contradicción permanente entre una sociedad que siempre solicita mayor movilidad y una opinión pública que soporta cada vez menos el deterioro del medio ambiente. Es por lo que resulta necesario encontrar fórmulas que permitan un desarrollo sostenible del transporte, sin frenar el desarrollo económico ni limitar la movilidad social. Sin olvidar que los PMS son un instrumento que, integrado por un conjunto de actuaciones, tratan, previa reflexión, evaluación y programación, de implantar un nuevo modelo de movilidad más sostenible y respetuoso con el medio ambiente.
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