Sentencia 18/2022, de 8 de febrero de 2022, del Pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Ricardo Enríquez Sancho)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Boletín Oficial de Estado, número 59, de 10 de marzo de 2022
Palabras clave: Litoral. Autorización. Ayuntamiento. Dominio público marítimo terrestre. Playas.
Resumen:
Consideramos de interés la presente sentencia pues el objeto de discusión se centra en los artículos 20.1 b) y 30 d) de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2020, de 30 de julio, de ordenación del litoral, que atribuyen a los ayuntamientos competencia para otorgar «autorizaciones» para actividades previstas en los planes de uso del litoral y de las playas, de la siguiente manera: «Artículo 20. Servicios de temporada y actividades previstos por los planes de uso del litoral y de las playas. 1. Corresponde a los ayuntamientos, de acuerdo con los respectivos planes de uso del litoral y de las playas: […] b) El otorgamiento de las autorizaciones para el resto de actividades previstas por el plan de uso del litoral y de las playas». «Artículo 30. Competencias de los ayuntamientos. Corresponde a los ayuntamientos, en los términos establecidos por la presente ley: […] d) El otorgamiento de las autorizaciones para actividades previstas por los planes de uso del litoral y de las playas».
El argumento de la inconstitucionalidad se fundamenta por un lado en la falta de competencia de la Generalitat para otorgar esas autorizaciones (art. 149.3 b) del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y, por otro lado, en la inconstitucionalidad mediata por contradecir lo establecido en el art. 115 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.
Ambos, tanto el Gobierno como el parlamento de Cataluña alegan que el art. 115 de la Ley de Costas no contradice lo estipulado en la Ley 8/2020. Sobre la competencia de la Generalitat en la gestión de las autorizaciones de dominio público marítimo terrestre, corresponde a la Generalitat, en materia de ordenación del litoral (art. 149.3.b del Estatuto de Autonomía de Cataluña), respetando el régimen general del dominio público, la competencia exclusiva, que incluye en todo caso la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo terrestre, especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las concesiones de obras fijas en el mar, respetando las excepciones que puedan establecerse por motivos medioambientales en las aguas costeras interiores y de transición».
Para el tribunal, es importante sacar a colación lo ya expresado en sentencias anteriores como la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 92, entre otras, donde establece que la Generalitat es competente en materia de ordenación del litoral, y que la gestión de los títulos no menoscaba la competencia del Estado sobre la protección del litoral derivada del art. 132.2 CE. c) La competencia sobre ordenación del litoral se corresponde materialmente con la competencia sobre ordenación del territorio, aunque proyectada sobre la específica franja de terreno que es el litoral.
Además, el propio art. 149.3 b) del Estatuto de Autonomía Catalán establece que dentro de la «gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo terrestre» incluye «especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las concesiones de obras fijas en el mar», sucesivas salvedades que evidencian que la «gestión» inicial no se limita al otorgamiento.
Sobre las competencias de los ayuntamientos, el artículo 115 de la Ley de costas. a) Sentado lo anterior, debe ahora examinarse si, puede dicho artículo impedir que la Ley 8/2020 atribuya a los ayuntamientos la competencia para otorgar las autorizaciones de uso del dominio público marítimo terrestre, al no estar prevista esta función en la enumeración de competencias municipales del citado art. 115. Sin embargo, tras el análisis por parte del tribunal de las competencias de los gobiernos locales de Cataluña, no se aprecia ningún tipo de posible lesión de derechos respecto a las comunidades autónomas.
Tampoco estima el tribunal el recurso dirigido contra el resto de apartados por no superar el ámbito competencial que les reservan los arts. 25 y 28 de la Ley de bases de régimen local (Ley 7/1985).
Respecto al párrafo d), la opinión del tribunal es que tampoco invade la competencia autonómica en materia de protección civil, ni la competencia de salvamento marítimo, cuyo ámbito propio está actualmente delimitado por la Ley 60/1962, por lo que no es contrario a la Constitución
Por lo anteriormente expuesto, conforme la distribución de competencias establecida entre la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña, el art. 115 de la Ley de costas de 1988 no es un obstáculo para que el Gobierno de Cataluña pueda atribuir a los ayuntamientos la competencia para otorgar las autorizaciones de uso del dominio público marítimo terrestre «respetando el régimen general del dominio público» establecido por el Estado (art. 149.3 EAC), por lo que se establece su encaje con la Constitución y se desestima el recurso interpuesto.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) de carácter básico de acuerdo con el art. 149.1.23 CE (medio ambiente), al no reconocer este precepto entre las «competencias municipales» que enumera el otorgamiento de autorizaciones que le atribuyen los artículos recurridos; sí, en cambio, «explotar […] los servicios de temporada que puedan establecerse en las playas», art. 115 c), que la ley catalana menciona en otros subapartados de los preceptos impugnados que no han sido objeto de recurso: arts. 20.1 a) y 30 c).”
“(…) El Gobierno y el Parlamento de Cataluña sostienen que la Ley 8/2020 está amparada en la competencia general y «exclusiva» sobre «ordenación del litoral» del art. 149.3 EAC, y en concreto en la de «establecimiento y la regulación de los planes territoriales de ordenación y uso del litoral y de las playas, así como la regulación del procedimiento de tramitación y aprobación de estos instrumentos y planes» de su letra a), y no en la letra b) invocada en el recurso.”
“(…) Así lo entendimos ya en la STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 1 A), sobre la Ley de costas: «[h]ay que entender, por tanto, como conclusión, que todas las comunidades costeras competentes para la ordenación del territorio lo son también para la del litoral, como sin duda han entendido también los autores de la Ley de costas, en cuyo art. 117 se hace una referencia genérica a todo planeamiento territorial y urbanístico ‘que ordene el litoral’, concepto este último, por lo demás, cuya precisión no está exenta de considerables dificultades, que aquí podemos obviar, ya que, a los efectos de esta ley, incluye al menos la ribera del mar y sus zonas de protección e influencia».”
“(…) El abogado del Estado no ha alegado que el régimen de las autorizaciones conforme a la Ley catalana 8/2020 sea diferente al establecido en la ley estatal. De hecho, como ya constatamos al levantar de la suspensión de los preceptos impugnados en el ATC 83/2021, de 15 de septiembre, FJ 4, la Ley catalana impone que el plan de protección y ordenación del litoral de ámbito autonómico «respete el régimen general del dominio público marítimo-terrestre» (art. 7) y que los planes municipales de uso del litoral y de las playas dictados «en desarrollo» del anterior solo puedan regular la autorización de actividades que «solo exijan, en su caso, instalaciones desmontables o bienes muebles» (art. 10.1), previsión idéntica a la del art. 51.1 de la Ley de costas.”
“(…) Técnica colaborativa que es coherente con nuestra doctrina sobre la concurrencia de competencias sobre el mismo espacio físico [por todas, STC 149/1991, FJ 7 D), sobre el propio art. 117 de la Ley de costas]. La Ley autonómica se ampara en la competencia general sobre ordenación del litoral, que no ha cuestionado el recurrente, y establece un sistema de planes ordenados en cascada (plan autonómico general y planes de desarrollo municipales) que atribuye a estos últimos, con sujeción a la normativa estatal y autonómica, la regulación de las concretas actividades susceptibles de ser autorizadas en cada término municipal sin necesidad de instalaciones permanentes.”
“(…) Así pues, desde el Estatuto de 2006 la competencia estatal derivada del art. 149.1.23 CE debe entenderse limitada a establecer el régimen jurídico de la «utilización del dominio público» (título III de la Ley de costas, arts. 31 y ss.) y en concreto de las autorizaciones, que son las aquí afectadas (arts. 51 y ss. de la misma ley), sin incluir ya la competencia para su otorgamiento. Como advertimos en la STC 31/2010, FJ 92, antes reproducido: «[l]a norma estatutaria impugnada [el art. 149.3 b)] se limita a reconocer a la Generalitat las señaladas funciones ejecutivas de su competencia cuyo ejercicio expresamente se somete al respeto del ‘régimen general del dominio público’, lo que implica su plena sujeción a las potestades estatales, pues dicho régimen corresponde establecerlo al Estado, titular del demanio, con libertad de configuración» (énfasis añadido).”
Comentario del Autor:
El Tribunal Constitucional rechaza en esta sentencia el recurso planteado por el Gobierno de España contra la ley catalana de ordenación del litoral. La pretensión del Gobierno era reconocer que constituye competencia “exclusiva y plena” reservada al Estado el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre. En su recurso, el Gobierno solicitó la suspensión inmediata de dos preceptos de la citada ley. Los artículos en cuestión son el 20.1.b) y el 30.d), que permiten otorgar competencias a los ayuntamientos con el fin de autorizar la ocupación del dominio público estatal para las actividades previstas en los planes de uso del litoral y de las playas. El recurso añadía que ello implica su plena sujeción a las potestades estatales, ya que dicho régimen le corresponde establecerlo al Estado.
El tribunal no encuentra obstáculos para que el Gobierno de Cataluña pueda atribuir a los ayuntamientos la competencia para otorgar las autorizaciones de uso del dominio público marítimo terrestre «respetando el régimen general del dominio público» establecido por el Estado (art. 149.3 EAC).
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