Sentencia Núm. 87/2019, de 20 de junio de 2019, del Pleno del Tribunal Constitucional. Ponente: Ricardo Enríquez Sancho
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ, Investigador del Centro Internacional de Estudios en Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 177, de 25 de julio de 2019
Temas Clave: Competencias; Minería; Trasvases; Hidrocarburos; Emisiones; Energía; Cambio climático; Impuestos
Resumen:
Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el 3 de noviembre de 2017, el abogado del Estado, en representación del presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático.
El recurso es estrictamente competencial: denuncia la vulneración de las competencias estatales en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), puertos de interés general (art. 149.1.20 CE), legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una comunidad autónoma (art. 149.1.22 CE), legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección (art. 149.1.23 CE) y bases del régimen minero y energético (art. 149.1.25 CE). Asimismo, se impugna por contrario al art. 6.2 y 3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA) el impuesto autonómico regulado en los arts. 40 a 50 de la ley recurrida (impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica).
Finalmente la sentencia establece lo siguiente:
1.º Estimar en parte el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar que son inconstitucionales y nulos los siguientes artículos o apartados o incisos de artículos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático: del artículo 4, el apartado e); del artículo 7, el apartado tercero; del artículo 19, las letras a) [inciso «con el objetivo de reducir el consumo final de energía al menos un 2 por 100 anual para llegar como mínimo al 27 por 100 en el año 2030, excluyendo los usos no energéticos»] y c) del apartado primero, el apartado segundo, el apartado cuarto, y el primer inciso del apartado sexto («La planificación energética debe incorporar los objetivos de reducción de emisiones establecidos por la presente ley»); del artículo 21, el apartado cuarto; del artículo 24, el apartado tercero, inciso final («y para que el sector de la automoción pase de un modelo exclusivo de caballos fiscales a uno de emisiones contaminantes»), y el apartado cuarto; del artículo 51, la letra b) del apartado tercero; la disposición adicional primera; la disposición adicional séptima; y el inciso de la disposición final quinta que dice «los ingresos obtenidos de la subasta de derechos de emisión del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero que se acuerden con el Estado y».
2.º Declarar que no son inconstitucionales siempre que se interpreten en los términos establecidos en el fundamento jurídico que se indica los siguientes artículos de la misma Ley: artículo 2.2 e) [que por su ubicación sistemática debería ser el i)] [fundamento jurídico 7 c)], artículo 16.3 (fundamento jurídico 9); artículo 24.3 [fundamento jurídico 13 a)] y artículo 52.1 [fundamento jurídico 16 a)].
3.º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Los argumentos utilizados por el recurrente se resumen en lo siguiente:
-El primer grupo de preceptos impugnados está compuesto por los arts. 2.2 e) [que por su ubicación sistemática debería ser el art. 2.2 i), toda vez que el art. 2.2 ya contiene otro apartado e), ubicado tras el d), impugnándose el segundo apartado e) que figura tras el apartado h)], 4 e), 5, 6, 7, 8, 10 y 11 de la Ley.
Según el escrito de interposición, este grupo de preceptos ponen en funcionamiento un régimen jurídico propio y autónomo sobre política medioambiental en relación con el cambio climático y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, transponiendo directamente la normativa internacional y comunitaria y sin tener en cuenta la normativa estatal. Los preceptos exceden, por tanto, la competencia de desarrollo y ejecución de la Comunidad Autónoma en materia de medio ambiente (art. 144 del Estatuto de Autonomía: EAC), y pretenden diseñar una política propia en relación con el cambio climático.
-El art. 16.3 contiene una prohibición absoluta de trasvases permanentes entre «cuencas hídricas» que, según el abogado del Estado, anula la competencia estatal sobre las intercomunitarias ex art. 149.1.22 CE.
-A continuación se impugnan el art. 19 y, «por conexión», las disposiciones adicionales primera, segunda y tercera, así como las disposiciones finales quinta y sexta.
El art. 19 ordena encauzar todas las medidas que se adopten en materia de energía hacia un modelo «cien por cien renovable, desnuclearizado, descarbonizado y neutro en emisiones de gases de efecto invernadero», señalando además algunos objetivos concretos, como la reducción del consumo de energía un 2 por 100 anual para llegar a un mínimo del 27 por 100 en el año 2030. Sin embargo, es el Estado el que conforme a la Ley 1/2005 debe acometer la regulación necesaria para dar cumplimiento a los compromisos internacionales, y el que elabora y aprueba el plan nacional de asignación de derechos de emisión, como norma a través de la cual se lleva a cabo la planificación de la asignación de los derechos de emisión.
-El art. 21.4 se impugna porque prevé un «plan de electrificación progresiva de los principales puertos» que se reputa contrario a la competencia del Estado sobre los «puertos de interés general» del art. 149.1.20 CE.
-Del art. 24 se impugnan sus apartados tercero y cuarto. En la medida en que los apartados impugnados ordenan al Gobierno autonómico adoptar medidas en el sector de la automoción para reducir las emisiones contaminantes, se consideran vulneradores de las competencias del Estado “en materia de planificación económica y garantía de la unidad de mercado”; en particular se considera que producen un “vaciamiento de las competencias sectoriales a partir de la aplicación de las normas adicionales de protección”
-Los arts. 40 a 50 regulan el «impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de vehículos de tracción mecánica», que según el escrito de interposición ha excedido los límites que para el establecimiento de impuestos autonómicos impone el art. 6.2 y 3 LOFCA. En todo caso, este impuesto autonómico es idéntico y duplica el impuesto especial sobre determinados medios de transporte, regulado en los arts. 65 a 74 de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de impuestos especiales, en la medida en que, igual que éste, grava la titularidad de vehículos y lo hace en función de las emisiones de CO2. Y también se solapa con el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica,..
-Del art. 51 se impugnan el inciso final del apartado primero y las letras a) y b) del apartado tercero. A juicio del recurrente, estos apartados reconocen de manera implícita la territorialización de los ingresos procedentes de las subastas de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, cuando no están previstos los instrumentos jurídicos para ello en la normativa estatal, e identifican como recurso del citado fondo climático que crea la ley una parte de los ingresos obtenidos con el impuesto regulado en los arts. 40 a 50, igualmente objeto de recurso.
-A continuación se impugna el art. 52, apartados primero y tercero. La razón de la impugnación es que el apartado primero, al atribuir a la administración autonómica la supervisión control y seguimiento de todas aquellas actividades incluidas en el régimen de comercio de los derechos de emisión, no deja al margen la aviación, igualmente incluida en ese régimen pero cuyo seguimiento, asignación de derechos y organización compete al Estado según expresamente prevén los arts. 36, 38 y 39 de la Ley 1/2005.
-Se impugna a continuación la disposición final séptima. El recurrente considera inconstitucional esta norma porque encomienda al Gobierno la adopción de las medidas necesarias «para declarar el Mediterráneo zona libre de prospecciones y actividades de extracción y explotación de hidrocarburos», a pesar de que la competencia para autorizar estas actividades es del Estado y que las aguas marítimas no forman parte del territorio autonómico según doctrina constitucional (SSTC 121/2014, de 17 de junio, y 8/2013, de 17 de enero).
-De la disposición transitoria tercera se impugna su apartado segundo, que remite a reglamento la definición de «edificios de energía de consumo casi nulo» a pesar de que esta definición está ya fijada en la normativa estatal, en concreto en el Código Técnico de la Edificación, aprobado por Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, y en la disposición adicional segunda del Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios.
-La disposición final quinta se recurre porque establece que el fondo climático que debe regular el Gobierno de la Generalitat debe incorporar los ingresos obtenidos de la subasta de derechos de emisión del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, lo que excede de la competencia para aprobar normas adicionales de protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE). Además, incide en un aspecto financiero pues apodera al Gobierno autonómico para regular esta incorporación cuando la misma dependería, en su caso, de un previo convenio con el Estado.
-La disposición final sexta regula una serie de estrategias específicas en materia de energía que prescinden de las competencias estatales y exceden del marco de sus competencias de desarrollo y ejecución resultantes de los arts. 149.1.13, 23 y 25 CE; estrategias que, en definitiva, se ven afectadas por los mismos motivos de inconstitucionalidad ya señalados para el art. 19. El marco normativo y las políticas energéticas no pueden ser aprobados autónomamente por cada Comunidad Autónoma sin sujetarse a la normativa estatal.
Por escritos registrados en el Tribunal los días 7 y 13 de diciembre de 2017, los presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado pusieron en conocimiento del Tribunal los acuerdos de las mesas respectivas dando por personada a la Cámara y ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Se resume a continuación:
-El escrito comienza señalando que es el título competencial de medio ambiente (arts. 149.1.23 CE y 144 EAC) el que debe tenerse especialmente en cuenta para enjuiciar la constitucionalidad de los preceptos recurridos. El art. 149.1.13 debe interpretarse restrictivamente para respetar el ejercicio de la competencia autonómica de desarrollo legislativo en materia medioambiental. Por lo que respecta a los arts. 2.2 i) [señalado como e) por un error material], 4 e), 5, 6, 7, 8, 10 y 11, niega el efecto que les asigna el abogado del Estado, pues precisamente uno de los objetivos de la ley es dar cumplimiento a los compromisos internacionales de la Generalitat, que no son otros que los contraídos por el Reino de España.
-Reconoce que la prohibición de trasvases entre cuencas hidrográficas contenida en el art. 16.3 debe entenderse limitada a las intracomunitarias (art. 117 EAC), sin perjuicio de la competencia del Estado sobre las intercomunitarias (art. 149.1.22 CE) y de la posibilidad de que el Estado pueda verse forzado a legitimar una intervención sobre cuencas intracomunitarias al amparo de sus títulos competenciales, cuya legitimidad, en todo caso, debería evaluar llegado el momento el Tribunal Constitucional.
-Niega que el art. 19 y las disposiciones adicionales primera, segunda y tercera y finales quinta y sexta vulneren las competencias estatales sobre economía (art. 149.1.13 CE) y energía (art. 149.1.25 CE). Si hubiesen sido dictadas desde las competencias estatutarias correlativas –reconoce– entonces los preceptos sí vulnerarían las bases del Estado, pero, en su opinión, «a pesar de la rotundidad y grandeza de las afirmaciones empleadas» en los artículos cuestionados, estos contienen normas estrictamente ambientales que «no prescriben obligación ni regulan derecho alguno» sino que invitan al Gobierno autonómico para que use sus competencias para «impulsar, promover, fomentar, planificar, estudiar y adoptar las medidas más adecuadas» para frenar el cambio climático. «Así entendidos» estos preceptos, concluye, «son perfectamente constitucionales».
-Acepta que el plan de electrificación de los puertos del art. 21.4 debe entenderse referido solamente a los puertos que no sean de interés general.
-Niega que los apartados tercero y cuarto del art. 24 («Transportes y movilidad») vulneren la competencia del art. 149.1.13 CE o el límite de la unidad de mercado (art. 139 CE). El apartado tercero se limita a «mandatar» al Gobierno medidas para modificar el sector de la automoción y avanzar en los objetivos de la protección medioambiental. Y el apartado cuarto, referido al «horizonte del año 2040» «no tiene», en opinión de la letrada del Parlamento, «fuerza normativa alguna».
-En cuanto al impuesto sobre emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica regulado en los arts. 40 a 50 de la ley, la letrada del Parlamento de Cataluña, tras recordar la doctrina de este Tribunal sobre los límites a la potestad tributaria de las comunidades autónomas respecto a la doble imposición (art. 6.2 y 3 LOFCA), señala que el hecho imponible del impuesto no coincide, a estos efectos, con los impuestos estatal y local señalados por el recurso.
-En cuanto al art. 51, se ciñe al examen de su apartado tercero, letra b), que el recurso considera que comporta la territorialización de los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Sin embargo, le parece que no es esta la lectura que debe hacerse del art. 51.3 b), pues este precepto regula lo que debe hacerse «en caso de existir» los ingresos que regula; de no ser así, el precepto no tendrá eficacia jurídica.
-Acepta el reproche de técnica legislativa efectuado contra el art. 52.1, y sostiene que naturalmente la constitucionalidad del precepto pasa por entender que se refiere a las competencias ejecutivas que son propias de la Generalitat, no a aquellas que en virtud de títulos específicos corresponden al Estado.
El Tribunal fundamenta su resolución sobre los preceptos impugnados en base a los siguientes argumentos:
El primero de ellos es el art. 2.2 e) [en realidad i)], no regula un documento o plan para la mitigación o adaptación al cambio climático que deba aprobar la Comunidad Autónoma, sino que enuncia una de las finalidades generales de la ley, en concreto la de «impulsar el cumplimiento de los compromisos internacionales con el cambio climático que vinculan a la Generalitat y la cuota alícuota correspondiente de los tratados internacionales suscritos por el Estado español, de acuerdo con los criterios de repartimiento de esfuerzos que tengan establecidos». Por su materia, guarda así directa relación con las alegaciones vertidas por las partes sobre la posibilidad, o no, de que la comunidad autónoma pueda transponer o ejecutar autónomamente normas europeas o internacionales de protección del medio ambiente y reducción de emisiones al margen o sin tomar en consideración la normativa del Estado en la materia, y en concreto territorializar los objetivos de emisiones establecidos en esas mismas fuentes. No existe en la Constitución, en los estatutos de autonomía o en el bloque de la constitucionalidad una «competencia específica» para la ejecución del Derecho comunitario (STC 141/2016, de 21 de julio, FJ 6, y las allí citadas) o en general para el cumplimiento de los tratados internacionales válidamente celebrados por España (STC 148/1998, de 2 de julio, FJ 4), sino que esa ejecución o cumplimiento «corresponde a quien materialmente ostente la competencia, según las reglas de Derecho interno» (ibidem). Quiere ello decir que «el Estado no puede ampararse por principio en su competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE) para extender su ámbito competencial a toda actividad que constituya desarrollo, ejecución o aplicación de los convenios y tratados internacionales y, en particular, del Derecho derivado europeo»,
De todo ello resulta que la inactividad del Estado, y en concreto el hecho de que este no haya aprobado la ley o en general las medidas necesarias para la ejecución o cumplimiento del Acuerdo de París, no impide a las comunidades autónomas, y en concreto a Cataluña, aprobar medidas que contribuyan al objetivo por él perseguido. Ahora bien, al hacerlo, las comunidades autónomas deben actuar dentro de su acervo competencial, o dicho de otro modo, cuando de competencias de desarrollo de bases estatales se trata, deben hacerlo sin vulnerar las normas válidamente aprobadas por el Estado en legítimo ejercicio de sus competencias. Y ello quiere decir que para la resolución de este recurso solamente deben tomarse en consideración la Constitución y las normas del bloque de la constitucionalidad, pues solo ellas, de acuerdo con la Constitución [art. 161.1 a)] y con nuestra Ley Orgánica reguladora (arts. 27, 28.1, 39 y 40), pueden conducir a la declaración de inconstitucionalidad de la ley autonómica impugnada. Así pues, su constitucionalidad depende de la delimitación competencial efectuada en la Constitución en materia de asunción y cumplimiento de obligaciones internacionales.
Si el precepto se entendiera como un reconocimiento de la potestad de la Generalitat de Cataluña de proceder unilateralmente a esa parcelación de las obligaciones internacionales asumidas por España, asumiendo la Comunidad Autónoma la «cuota alícuota» correspondiente, debería ser declarado inconstitucional, por las razones dichas. Ahora bien, una lectura conjunta e integrada del precepto permite entender que esa referencia al cumplimiento por la Generalitat de la «cuota alícuota» de las obligaciones internacionales de España se hace en función o de acuerdo con los criterios de reparto que pudiera haber establecido el Estado. Así entendido, este segundo inciso tampoco es contrario a la Constitución, y así se dispondrá igualmente en el fallo.
-El resto de preceptos de este este primer grupo, una vez examinado el art. 2.2 e) [en realidad i)], está compuesto por los arts. 4 e), 5, 6, 7, 8, 10 y 11. De acuerdo con lo argumentado por la parte actora, esos artículos ponen en funcionamiento un régimen jurídico autonómico propio de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero que no tiene en cuenta ni se adecua a la normativa estatal básica, rebasando con ello las potestades de desarrollo y ejecución en la materia que ostenta la Comunidad Autónoma de acuerdo con los arts. 149.1.23 CE y 144 EAC. Manifiesta el Tribunal que el Estado, «no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una comunidad autónoma […] Debe tenerse en cuenta, en última instancia, que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace –o, al menos, así lo entiende el constituyente– un interés general, interés que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas, aunque, evidentemente, esto solo será así cuando la competencia se ejerza de manera legítima» (STC 204/2002, de 31 de octubre, sobre la articulación de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y la competencia del Estado sobre puertos de interés general). En aplicación de esta doctrina, el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación dispone que cuando la instalación requiera la declaración de impacto ambiental de la administración del Estado, la autorización ambiental integrada de la comunidad autónoma no podrá otorgarse sin ella y deberá incorporar además sus determinaciones (art. 29 del texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación). Y, por lo mismo, la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera ha previsto también que las comunidades autónomas deban aplicar los principios de cooperación y colaboración para los supuestos en que los ámbitos de aplicación de sus planes y programas de mejora y cumplimiento de los objetivos de calidad del aire «incluya[n] actividades, infraestructuras o zonas de competencia de otras Administraciones públicas» (art. 16.3 de la Ley de calidad del aire y protección de la atmósfera). Por todas estas razones, el art. 7.3 de la ley recurrida es contrario al orden constitucional de distribución de competencias y, en consecuencia, inconstitucional y nulo.
Los restantes preceptos de este grupo no contradicen la legislación básica del Estado.
Por un lado, los arts. 5 a 7, una vez declarada la nulidad del art. 7.3, ya no permiten prohibir emisiones por encima de una determinada cantidad, pero sí pueden contribuir mediante los instrumentos de planificación que regulan al diseño de políticas medioambientales de la Generalitat en el ámbito de sus competencias, amparadas en los arts. 45 CE y 27 y 46 EAC (derecho a un medio ambiente adecuado y desarrollo sostenible).
Y por otro, los arts. 8, 10 y 11 solamente regulan el inventario de emisiones a la atmósfera y sumideros de CO2 de Cataluña, con el objetivo de «realizar el seguimiento de las emisiones y la planificación de las políticas» (art. 8.1), la «huella de carbono» de Cataluña para recoger las «emisiones estimadas» de acuerdo con el inventario, pero teniendo en cuenta además las importaciones y exportaciones (art. 8.4), y la necesidad de realizar evaluaciones y propuestas «para reducir la vulnerabilidad» a los impactos del cambio climático de los sistemas naturales, los territorios y los sectores socioeconómicos a fin de «tener[los] en cuenta» en los instrumentos de planificación y programación sectoriales [arts. 10.1 c) y 11.1].
En relación al art. 16.3 si se entendiera referido a todas las cuencas hidrográficas, tanto inter como intracomunitarias, el precepto incurriría efectivamente en el exceso competencial denunciado. No obstante, y en aplicación del principio de conservación de la ley antes mencionado, es posible también entender, sin reconstruir el precepto ni dejar de respetar su tenor literal y contenido, que las «cuencas hídricas» a que el mismo se refiere son solamente las de competencia de la Generalitat, como sus representantes reconocen. De este modo, el precepto se acomoda al sistema constitucional de distribución de competencias (por todas, STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 15, sobre la Ley de aguas y el concepto de «cuenca hidrográfica»).
En consecuencia, procede declarar que el art. 16.3 no es inconstitucional siempre que se interprete que las «cuencas hídricas» a que el mismo se refiere son solamente las cuencas intracomunitarias del art. 117 EAC.
Con relación al art. 19, una vez analizada la cuestión por el Tribunal, existe una contradicción efectiva e insalvable entre estas normas estatales básicas y los objetivos concretos y a término señalados en el art. 19, apartados primero, letras a) y c), y segundo a), de la Ley del cambio climático de Cataluña hacen que estos no pueda considerarse un ejercicio legítimo de la competencia en materia de protección del medio ambiente (arts. 149.1.23 CE y 144 EAC). En primer lugar, porque los preceptos autonómicos citados contradicen abiertamente, hasta negarlas, esas determinaciones básicas del modelo energético establecidas por el Estado (admisibilidad de combustibles fósiles y de energía nuclear). En segundo lugar, porque una «transición energética» tan importante, diseñada con el detalle de los preceptos mencionados, excede con mucho la perspectiva estrictamente medioambiental y aun energética, y no puede perder de vista las variadas implicaciones que trae consigo la alternativa al modelo vigente en materia económica, de reestructuración o reconversión industrial, empleo, cohesión territorial, competitividad de las empresas, formación de trabajadores, educación, etcétera, intereses todos ellos cuya tutela encuentra acomodo en otros títulos competenciales de la Constitución y los estatutos de autonomía que por fuerza deben entenderse igualmente concernidos e implicados en la decisión. Y finalmente, porque el nivel de coordinación exigido y de recursos que deben ser movilizados por los poderes públicos para poder alcanzar o aproximarse a los objetivos señalados, y los efectos de la transformación pretendida, exceden con mucho el ámbito territorial y el poder de decisión de una Comunidad Autónoma, o lo que es lo mismo, sus «intereses» exclusivos (art. 137 CE; esta «interrelación» entre intereses y competencias resulta expresamente del citado precepto constitucional y ha sido reconocida expresamente por la doctrina constitucional: por todas, STC 31/2010, FJ 118).
Por todo lo anterior debe concluirse que no pueden las comunidades autónomas decidir libre, aislada e individualmente si, y en su caso cómo, afrontan esta «transición energética», y la fecha en que debe conseguirse ésta, a modo de dies ad quem. Solo el Estado se encuentra en la posición y tiene las herramientas para decidir y planificar esa transformación, por lo que en consecuencia deben declararse inconstitucionales. En cambio, el apartado b) del art. 19.2 sí es contrario a las bases estatales, por carecer la comunidad autónoma de competencia para fijar las tarifas del sector eléctrico y gasístico, que las leyes del sector eléctrico y de los hidrocarburos atribuyen al Gobierno de la Nación (art. 17 de la Ley 24/2013, del sector eléctrico, y art. 93 de la Ley 34/1998, del sector de hidrocarburos), habiendo declarado este Tribunal que «la regulación de un régimen económico único para todo el territorio nacional en la materia que nos ocupa tiene naturaleza básica, al ser necesaria esa regulación uniforme para calcular la retribución de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades.
El siguiente artículo recurrido es el artículo 21.4, que dice:
«El departamento competente en materia de medio ambiente debe desarrollar un plan de electrificación progresiva de los principales puertos para facilitar la conexión a la red eléctrica local de los barcos amarrados». En este caso, la expresa referencia en el art. 21.4 a los «principales puertos» como objeto del plan de electrificación progresiva no permite excluir los puertos de interés general existentes en la comunidad autónoma, sin duda «principales», sin transformar el precepto en otro distinto, resultado vedado para este Tribunal. Procede, por tanto, declarar inconstitucional y nulo este art. 21.4.
Se impugnan seguidamente los apartados tercero y cuarto del art. 24, titulado «transportes y movilidad». La expresión «modelo exclusivo de caballos fiscales» alude indudablemente a la vigente regulación del impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, basado en ese concepto [art. 95 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLHL)] y el principio de separación o competencia exige el respeto a las competencias ajenas y por tanto que no se hagan afirmaciones competenciales sobre materias diferentes a las propias [por todas, STC 128/2016, de 7 de julio, FJ 6 c)]. En consecuencia, el art. 24.3, segundo inciso («y para que el sector de la automoción pase de un modelo exclusivo de caballos fiscales a uno de emisiones contaminantes»), es inconstitucional y nulo.
El art. 24.4 vulnera también la competencia del Estado en materia de marina mercante (art. 149.1.20 CE), que comprende la regulación del «transporte marítimo de personas o mercancías» (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 44, sobre la definición de este concepto en la Ley de puertos del Estado y de la marina mercante de 1992, hoy derogada y sustituida por el texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre).
Por lo expuesto, el art. 24.4 es inconstitucional y nulo.
Del art. 51, que crea el «fondo climático» como «fondo de carácter público, sin personalidad jurídica, adscrito al departamento competente en materia de cambio climático y que tiene como objetivo convertirse en un instrumento necesario para la ejecución de políticas y acciones de mitigación y adaptación del cambio climático» (apartado primero), se recurren las letras a) y b) del apartado tercero:
El apartado tercero a) se recurre por incluir entre los recursos económicos del fondo climático «el 50 por 100 de los ingresos obtenidos con el impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica», que el escrito rector considera contrario a la Constitución. Por lo tanto, su constitucionalidad depende de la del impuesto a que se refiere y se resolverá conjuntamente con la de los artículos que lo regulan (arts. 40 a 50).
La letra b) del art. 51.3, al perturbar esta competencia del Estado para decidir sin interferencias ilegítimas sobre el destino de los propios recursos, es por lo tanto inconstitucional y nula. Y la misma consideración merece, por identidad de razón, el inciso de la disposición final quinta que ordena al Gobierno de la Generalitat, cuando apruebe el reglamento sobre el funcionamiento del fondo climático, incorporar al mismo «los ingresos obtenidos de la subasta de derechos de emisión del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero que se acuerden con el Estado». La mención a un «acuerdo con el Estado» igualmente hipotético no permite sanar la vulneración competencial que representa disponer sobre recursos y fondos ajenos. La declaración de nulidad debe extenderse a la conjunción final «y», a fin de mantener la coherencia del precepto, que pasa así a decir: «El Gobierno, en el plazo de un año a contar desde la aprobación de la presente ley, debe establecer por reglamento el funcionamiento del fondo climático, que, transitoriamente, hasta que no estén desarrollados los instrumentos de fiscalidad ambiental, debe incorporar… una partida presupuestaria ordinaria para la lucha contra el cambio climático».
Del art. 52, dedicado al «régimen de comercio de derechos de emisión», se impugnan formalmente los apartados primero y tercero. La necesaria preservación de estas competencias estatales obliga a hacer una lectura restringida del art. 52.1, de modo que la referencia a las competencias en materia de autorización, supervisión, control y seguimiento de las actividades incluidas en el régimen de comercio de derechos de emisión que el precepto atribuye a la Generalitat de Cataluña deben entenderse referidas solamente a las que la Ley 1/2005 atribuye a las comunidades autónomas, excluyendo en particular las competencias ejecutivas estatales sobre el sector de la aviación establecidas en el capítulo IX de la Ley 1/2005. Al igual que en el caso del art. 16.3 (fundamento jurídico 9), y a diferencia de los impedimentos apreciados en el art. 21.4 (fundamento jurídico 12), el tenor literal del precepto permite esta interpretación. En consecuencia, esta interpretación conforme a la constitución es posible.
La disposición adicional séptima, bajo la rúbrica «Declaración del Mediterráneo como zona libre de prospecciones y actividades de extracción y explotación de hidrocarburos»
Dicha disposición adicional, entendida en su recto sentido, no solo vulnera la competencia del Estado sobre los recursos del subsuelo marino en los términos señalados, que en Derecho interno se amparan en el art. 149.1.25 CE; interfiere, además, en su competencia en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), que incluye la coordinación de las actividades con proyección externa de las comunidades autónomas a fin de evitar o remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que corresponde en exclusiva al Estado (arts. 11 y 35 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la acción y del servicio exterior del Estado, y STC 85/2016, de 28 de abril, que desestima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra varios de sus preceptos, FJ 8). En consecuencia, la disposición adicional séptima debe declararse inconstitucional y nula.
Se impugna a continuación la disposición transitoria tercera, apartado segundo, que dispone que «los departamentos competentes en materia de energía y vivienda del Gobierno deben establecer, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la presente ley, los requisitos que debe cumplir un edificio para ser considerado de consumo de energía casi nulo». Del propio tenor de las normas mencionadas se desprende que estas no impiden a las comunidades autónomas el «desarrollo» de ese común denominador normativo sobre la eficiencia energética de los edificios, o dicho en otros términos, la elevación del estándar fijado al respecto por las normas estatales, que puede perfectamente encuadrarse en sus competencias de desarrollo en materia de medio ambiente [art. 144.1 b)] y de fomento –en sentido amplio, no técnico– de la eficiencia energética [art. 133.1 d) EAC]. En consecuencia, la habilitación reglamentaria contenida en la disposición transitoria tercera no es contraria al orden constitucional de distribución de competencias. Sí lo es, en cambio, la reproducción por el art. 4 e) de la ley impugnada de la definición estatal de «edificio de consumo de energía casi nulo» contenida en la disposición adicional cuarta del Real Decreto 56/2016.
Respecto a la constitucionalidad de los arts. 40 a 50, que regulan el impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica.
Los impuestos comparados no tienen la misma finalidad, siendo fundamentalmente extrafiscal en el tributo autonómico, concretamente incentivar la puesta en alquiler de viviendas desocupadas en poder de personas jurídicas (aunque lógicamente también sirva a la consecución de unos ingresos con los que financiar el gasto público), mientras que el tributo local persigue un fin principalmente fiscal (sin perjuicio de que para la modulación de la carga tributaria se haya asumido algún criterio extrafiscal)». La precedente doctrina es de aplicación, mutatis mutandis, al caso que ahora nos ocupa y conduce a considerar que el impuesto autonómico tampoco se solapa, en el sentido del art. 6.3 LOFCA, con el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica.
Destacamos los siguientes extractos:
(…) “Tratándose de una controversia competencial, el primer paso para su resolución debe ser el encuadramiento de la materia entre las enumeradas en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña a fin de distribuir el ejercicio de las funciones estatales entre el Estado y la comunidad autónoma
En la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña no existe ningún título competencial específico relativo a la lucha contra el cambio climático. Otros estatutos, en cambio, sí mencionan este concepto: los Estatutos de Aragón y de Castilla y León incluyen el «desarrollo de políticas que contribuyan a mitigar el cambio climático» en el título relativo a normas adicionales de protección del medio ambiente (arts. 71.22 y 70.1.35, respectivamente); los de Canarias y Extremadura lo mencionan dos veces, una como materia incluida en su competencia sobre medio ambiente [arts. 153.1 ñ) y 9.1.33] y otra como principio rector de la actuación de sus poderes públicos (arts. 37.15 y 7.7); y finalmente, el de Andalucía, aunque no lo menciona entre las competencias de la comunidad autónoma, ni siquiera en el precepto dedicado al «medio ambiente, espacios protegidos y sostenibilidad» (art. 57), sí lo hace en el título VII dedicado al «medio ambiente», vinculándolo al fomento de «energías renovables y limpias» y a «políticas que favorezcan la utilización sostenible de los recursos energéticos, la suficiencia energética y el ahorro» (art. 204). Del mismo modo, sin emplear expresamente la locución «cambio climático», pero aludiendo a este fenómeno, el art. 46.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), ubicado en el capítulo dedicado a los «principios rectores», establece: «[l]as políticas medioambientales deben dirigirse especialmente a la reducción de las distintas formas de contaminación, la fijación de estándares y de niveles mínimos de protección, la articulación de medidas correctivas del impacto ambiental, la utilización racional de los recursos naturales, la prevención y el control de la erosión y de las actividades que alteran el régimen atmosférico y climático, y el respeto a los principios de preservación del medio, la conservación de los recursos naturales, la responsabilidad, la fiscalidad ecológica y el reciclaje y la reutilización de los bienes y los productos».”
(…) “Las partes comparecidas han coincidido en señalar como título que da cobertura general a la ley recurrida el de protección del medio ambiente, en el que el Estado tiene competencia solamente sobre las bases (art. 149.1.23 de la Constitución) mientras que a la Generalitat de Cataluña corresponde el desarrollo y ejecución y la aprobación de normas adicionales de protección, conforme al citado precepto constitucional y al art. 144 EAC, sin perjuicio de reconocer también la incidencia en algunos casos de otros títulos para preceptos concretos (aguas, energía, puertos, etc.), pues como este Tribunal ha señalado en varias ocasiones «lo ambiental es “un factor a considerar en las demás políticas públicas sectoriales” (por todas, STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 5) lo cual implica, a los efectos del encuadramiento competencial de una norma, que no toda actividad que atienda a dicho factor recae necesariamente en el ámbito del título competencial de medio ambiente, sino que habrá que ponderar en cada caso cuál sea el ámbito material con el que la norma en cuestión tenga una vinculación más estrecha y específica» (STC 15/2018, FJ 5).
Las partes discrepan, en cambio, sobre la incidencia del título relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), que el abogado del Estado considera igualmente aplicable puesto que en él se ampara también la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (disposición final segunda), que invoca como parámetro de constitucionalidad mediata de la ley impugnada, mientras que los representantes del ejecutivo y legislativo autonómicos rechazan esta cobertura competencial.
Pronunciamientos anteriores de este Tribunal han encuadrado competencialmente planes y programas de ayudas públicas dirigidas a generar actividad económica baja en carbono y a contribuir al cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por España sobre reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en el art. 149.1.23 CE. En concreto, la STC 15/2018, de 22 de febrero, FJ 5, dispuso que «si bien» esta actuación pública «atiende… a la finalidad de impulsar el tránsito hacia una economía baja en carbono –por lo que no se puede negar su importancia sobre la actividad económica, ni su vinculación con el título recogido en el número 13 del artículo 149.1 CE–, es evidente que sus disposiciones presentan una conexión más estrecha con la materia medioambiental –en donde se enmarca la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero a la que atiende dicho tránsito–, de suerte que la regla competencial del artículo 149.1.23 CE es la que hemos de considerar más específica y, por tanto, de aplicación preferente en lo que a la determinación de los títulos competenciales estatales respecta». Y en los mismos términos se han pronunciado las SSTC 62/2018, de 7 de junio, FJ 3, y 64/2018, también de 7 de junio, FJ 3.”
(…) “La ley objeto de este recurso, del cambio climático de Cataluña, va más allá del mero diseño de un programa de ayudas a empresas para financiar proyectos de eficiencia energética (STC 15/2018) o de la concreta convocatoria de ayudas en sectores específicos (SSTC 62/2018 y 64/2018). La Ley del cambio climático abarca y quiere regular el ejercicio de todas las actividades contaminantes desarrolladas en el territorio de la comunidad autónoma, tanto en los que llama «sectores cubiertos» por el sistema de comercio de derechos de emisión como en los «no cubiertos» por dicho sistema, con el fin de fijar límites a las emisiones «permitidas para el conjunto de Cataluña» (art. 7.3). Para ello, regula medidas de reducción de la vulnerabilidad y de emisiones en todas las políticas sectoriales (capítulo III) y habilita al Gobierno de la Comunidad Autónoma para establecer medidas «de cumplimiento obligatorio para los actores implicados» (art. 6.3) y «objetivos concretos, sectoriales, de regulación vinculante» (disposición adicional primera, apartado cuarto). La ley tiene pues una vocación transformadora del entero sistema industrial, económico y energético de Cataluña, como muestra desde su preámbulo, que comienza reconociendo que el cambio climático «exige una transformación profunda de los actuales modelos energéticos y productivos» (apartado primero, párrafo segundo). Coherentemente con ello, en su parte dispositiva, la ley señala entre sus objetivos «favorecer la transición hacia una economía neutra en emisiones de gases de efecto invernadero, competitiva, innovadora y eficiente en el uso de recursos» (art. 2.1) y «contribuir a la transición hacia una sociedad en la que el consumo de combustibles fósiles tienda a ser nulo» y hacia «un modelo económico y energético no dependiente de los combustibles fósiles ni nucleares en 2050» [art. 2.2 a)]. Y a tal fin, el art. 19 y la disposición adicional primera señalan objetivos concretos de transición energética y de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, como la reducción del consumo final de energía en un 2 por 100 anual para llegar como mínimo al 27 por 100 en 2030, la reducción los óxidos de nitrógeno en un 35 por 100 y de las partículas en suspensión con menos de 10 micras en un 30 por 100 en el año 2020, el cierre de las centrales nucleares «no más allá de 2027», la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en un 40 por 100 en 2030, en un 65 por 100 en 2040 y en un 100 por 100 en 2050, y la reducción del uso de combustibles fósiles en un 50 por 100 en 2030 y en un 100 por 100 en 2050.”
(…) “Teniendo en cuenta esta jurisprudencia interpretativa de los títulos de los arts. 149.1.25 y 149.1.13 de la Constitución y el contenido y finalidad de la ley impugnada, no es posible relegar en este caso los títulos citados (energía y economía) al papel un tanto secundario o adjetivo, no sustancial, apreciado en las SSTC 15/2018, 62/2018 y 64/2018. La Ley del cambio climático de Cataluña no persigue solo la protección del medio ambiente; representa también, al mismo tiempo, el diseño de un modelo energético y económico alternativo para todas las actividades productivas de Cataluña y la programación o planificación de la actividad administrativa necesaria para alcanzar ese objetivo. De modo que no es posible prescindir de los intereses económicos y energéticos implicados y de las reglas de distribución de competencias en esas materias, en concreto en cuanto a su planificación, pues esta es fundamentalmente la técnica normativa empleada, como más adelante se comprobará. Al efecto, el art. 149.1.13 CE atribuye al Estado competencia sobre las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica», mientras que el 152.3 EAC reserva a la Generalitat la potestad de «establecer una planificación de la actividad económica en el marco de las directrices que establezca la planificación general del Estado».”
Comentario del Autor:
Al igual que otras sentencias del Tribunal Constitucional anteriormente comentadas en Actualidad Jurídica Ambiental relacionadas con la disputa en la distribución de competencias entre el estado y administraciones autonómicas, compartimos el criterio mantenido por el Tribunal en relación a la existencia de concepciones políticas a las que lógicamente el Tribunal desatenderá y que solamente tomará en consideración los criterios jurídico-constitucionales.
Merece la pena destacar la precisión jurídica de las sentencias del Tribunal Constitucional a la hora de depurar el alcance normativo de determinadas normas objeto de discusión y que sin lugar a dudas son referencias innegables para seguir construyendo nuestro sistema jurídico y de convivencia.
Enlace web: Sentencia Núm. 87/2019, de 20 de junio de 2019, del Pleno del Tribunal Constitucional
