Sentencia 84/2020 de 15 de julio de 2020, del Pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Juan José Gonzalez Rivas)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE. Núm. 220 sábado 15 de agosto de 2020
Palabras clave: Energía eléctrica. Gravamen fiscal. Parques eólicos. Energía nuclear. Doble imposición.
Resumen:
Se interpone recurso de inconstitucionalidad por el presidente del Gobierno contra el artículo único, apartado cuarto de la Ley de las Cortes de Castilla y León 6/2018, de 13 de noviembre, por la que se modifica el impuesto sobre la afección medioambiental causada por determinados aprovechamientos del agua embalsada, por los parques eólicos y por las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión regulado en el texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad de Castilla y León en materia de tributos propios y cedidos, aprobado por Decreto Legislativo 1/2013, de 12 de septiembre, en cuanto incluye un nuevo hecho imponible en la letra c) de su artículo 51.1.
Se trata de un nuevo gravamen sobre la afección medioambiental causada por las centrales nucleares, que consiste en el «riesgo de alteración del medioambiente provocado por el combustible nuclear gastado y depositado con carácter temporal en las centrales nucleares situadas en el territorio de la Comunidad de Castilla y León» [artículo 51.1 c) del texto refundido aprobado por el Decreto Legislativo 1/2013].
La demanda estima que el precepto impugnado incurre en un supuesto de doble imposición de los previstos en el artículo 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA), en relación con el impuesto estatal sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica.
Por su parte, la Junta de Castilla y León interesa la desestimación íntegra del recurso, al considerar que se trata de impuestos distintos, haciendo hincapié en que el autonómico es, a diferencia del estatal, un impuesto con fines extrafiscales.
Para tratar de comparar el impuesto autonómico con el estatal del que se manifiesta coincidir, es importante analizar las siguientes cuestiones.
Por un lado, respecto al hecho imponible del impuesto castellanoleonés lo constituye «c) El riesgo de alteración del medioambiente provocado por el combustible nuclear gastado y depositado con carácter temporal en las centrales nucleares situadas en el territorio de la Comunidad de Castilla y León» [artículo 51.1 c) del texto refundido aprobado por el Decreto Legislativo 1/2013].
Por su parte, el impuesto estatal tiene dos hechos imponibles: la «producción de combustible nuclear gastado resultante de cada reactor nuclear» [artículo 15.1 a) de la Ley 15/2012] y la «producción de residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica» [artículo 15.1 b) de la Ley 15/2012].
Respecto a los sujetos pasivos. Ambos impuestos establecen que serán contribuyentes quienes exploten o realicen las actividades descritas en el hecho imponible.
La base imponible en el impuesto autonómico impugnado la «base imponible en el gravamen sobre las centrales nucleares son los elementos combustibles que forman el combustible nuclear gastado y depositado en las centrales nucleares situadas en el territorio de la Comunidad de Castilla y León».
En el impuesto estatal, la base imponible la constituyen, respectivamente: «los kilogramos de metal pesado contenidos en el combustible nuclear gastado, entendiéndose como metal pesado el uranio y el plutonio» (artículo 17 de la fe Ley 15/2012) y «los metros cúbicos de residuos radiactivos de media, baja y muy baja actividad producidos, que han sido acondicionados para su almacenamiento con carácter temporal en el propio emplazamiento de la instalación».
Los fines de los impuestos quedan establecidos en el preámbulo de la Ley 6/2018: «El establecimiento de esta nueva imposición se justifica porque la generación de energía eléctrica mediante la utilización de energía nuclear supone la asunción por parte de la sociedad de una serie de cargas ambientales, debido a las peculiaridades inherentes a este tipo de energía, tales como la inevitable generación de residuos radiactivos y la necesidad de una adecuada gestión posterior de los mismos.
El Tribunal concluye la equivalencia entre ambos impuestos, los términos prohibidos por el artículo 6.2 LOFCA, por lo que la norma impugnada debe ser declarada inconstitucional.
Esta responsabilidad del Estado en la vigilancia y prevención de posibles accidentes nucleares deriva precisamente de la intensidad y gravedad de su potencial impacto porque, como se señaló en la STC 133/1990, de 19 de julio, abordando el plan básico de emergencia nuclear, un accidente nuclear es ”un supuesto en que resulta difícilmente discutible que puede verse afectado el interés nacional, con una dimensión supra autonómica, como, sin necesidad de mayores explicaciones, resulta de las experiencias ya producidas en otros países, con consecuencias señaladamente catastróficas” (STC 133/1990, FJ 19), lo que explica la reserva al Estado con arreglo a lo dispuesto en el artículo 149.1.29 CE.
La supervisión de la seguridad nuclear es así una responsabilidad que principalmente corresponde al Estado, y que implica lógicamente un coste, que sería parcialmente sufragado por este impuesto, de acuerdo con el citado preámbulo de la norma estatal.
Finalmente, el Tribunal estima el recurso planteado y declarar la inconstitucionalidad del artículo 51.1 c) del texto refundido, aprobado por Decreto Legislativo 1/2013, de 12 de septiembre. Al existir conexión con el apartado primero de este fallo se declaran también inconstitucionales y nulos el inciso «, por las centrales nucleares» incluido en el capítulo I del título II y en el artículo 50.1 del texto refundido aprobado por el Decreto Legislativo 1/2013, en la redacción dada por la Ley 6/2018, y los artículos 50.4, 54.4 y 55.4 y la disposición transitoria de la Ley 6/2018.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Con carácter general, sobre la cuestión planteada en este recurso de inconstitucionalidad, en relación con los límites de la potestad tributaria de las comunidades autónomas contenidos en el artículo 6.2 y 3 LOFCA, existe doctrina constitucional consolidada. Las recientes SSTC 120/2018, de 31 de octubre, FJ 3, y 4/2019 de 17 de enero, FJ 3, la han recordado. Sin ánimo de exhaustividad, se encuentra también en las SSTC 122/2012, de 5 de junio (sobre el impuesto sobre grandes establecimientos comerciales de Cataluña); 210/2012, de 14 de noviembre (sobre el impuesto sobre depósitos bancarios de Extremadura); 30/2015, de 19 de febrero; 107/2015, 108/2015 y 111/2015, todas de 28 de mayo, y 202/2015, de 24 de septiembre, todas ellas referidas a diferentes impuestos autonómicos sobre depósitos en entidades de crédito). Cabe citar igualmente las SSTC 74/2016, de 14 de abril, y 43/2019, de 27 de marzo, en las cuales, respectivamente, se declara la inconstitucionalidad de sendos impuestos establecidos por la Comunidad Autónoma de Cataluña, denominados «impuesto sobre la producción de energía eléctrica de origen nuclear»; e «impuesto sobre elementos radio tóxicos». Estas dos últimas sentencias, que deben darse aquí por reproducidas, resultan de particular interés para la resolución de esta controversia, tal y como se expondrá en lo que sigue.”
“(…) La doctrina constitucional ha insistido en que la finalidad de las prohibiciones de equivalencia establecidas en el artículo 6 LOFCA no radica en impedir sin más la doble imposición, sino en «que se produzcan dobles imposiciones no coordinadas, garantizando de esta manera que el ejercicio de poder tributario por los distintos niveles territoriales sea compatible con la existencia de ‘un sistema’ tributario en los términos exigidos por el artículo 31.1 CE» [entre otras, SSTC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 4; 19/2012, de 15 de febrero, FJ 3 b); 210/2012, de 14 de noviembre, FJ 4; 53/2014, de 10 de abril, FJ 3 a), y 4/2019, de 17 de enero, FJ 3 c)].”
“(….) Por otra parte, dada la larga vida de determinados residuos radiactivos que trasciende a generaciones, tras la gestión definitiva de estos residuos será necesario el establecimiento de las medidas necesarias para evitar que cualquier agente externo pueda provocar su dispersión en el medio ambiente u otro tipo de efecto no deseado, lo que exigirá una supervisión institucional a largo plazo.
A la vista de lo anterior, se considera adecuado el establecimiento de una imposición sobre el almacenamiento temporal de estos residuos en las propias centrales nucleares, al objeto de compensar a la sociedad por las cargas que debe soportar como consecuencia de dicho almacenamiento. Esta imposición no colisiona con el artículo 19 de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética. En este artículo se establece la imposición sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en una instalación centralizada, distinta de las centrales nucleares, y con carácter definitivo y no provisional.
Con esta iniciativa legislativa se pretende una gestión eficiente de los recursos públicos, ya que instrumenta la financiación de programas públicos a través de la tributación sobre los residuos nucleares; y en su tramitación se ha posibilitado que los potenciales destinatarios tengan una participación activa a través de la consulta pública en el portal de gobierno abierto de la Junta de Castilla y León y la realización de los trámites de audiencia e información pública.”
“(…) El tributo estatal de contraste es el impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica (artículos 15 y siguientes de la Ley 15/2012) en sus dos modalidades: sobre combustible nuclear gastado [letra a) del artículo 15.1]; y sobre residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica [letra b) del artículo 15.1]. La primera modalidad recae sobre el uranio ya irradiado, que es un residuo de alta actividad, mientras que la segunda grava otros residuos, en concreto, de media, baja o muy baja actividad. Ambas obedecen a la finalidad recogida en el apartado III del preámbulo de la Ley 15/2012 que, de forma resumida, parte de la premisa de que «la generación de energía eléctrica mediante la utilización de energía nuclear supone la asunción por parte de la sociedad de una serie de cargas y servidumbres, debido a las peculiaridades inherentes a este tipo de energía, cuyo impacto económico es difícil de evaluar. La sociedad ha de hacerse cargo de una serie de responsabilidades derivadas de los aspectos específicos que inciden en dicha generación, tales como la gestión de los residuos radiactivos generados y el uso de materiales que pueden ser utilizados para fines no pacíficos».”
Comentario del Autor:
En esta sentencia, el Tribunal Constitucional anula el impuesto que la Junta de Castilla y León estableció desde 2018 por la carga ambiental que supone el almacenamiento temporal de los residuos nucleares, estima así el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Presidencia del Gobierno.
La tesis defendida por los Servicios Jurídicos de la Junta de Castilla y León, era que no existía esa doble imposición porque los impuestos estatal y autonómico recaen sobre hechos distintos, uno «la producción objetiva de residuos» y otro «los posibles perjuicios medioambientales del almacenamiento de esos residuos».
El Tribunal concluye en la coincidencia entre ambos impuestos pues recaen sobre la misma materia imposible, en concreto la producción de energía eléctrica en una central nuclear. Para el Tribunal se gravan tanto las externalidades negativas que significa la energía nuclear, por los riesgos que éste tipo de energía conlleva, fundamentalmente por el combustible nuclear gastado obtenido por el proceso nuclear, con lo que finalmente, es estimado el recurso planteado.
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