Sentencia Núm. 79/2019, de 5 de junio de 2019, del Pleno del Tribunal Constitucional. Ponente: Juan José González Rivas
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ, Investigador del Centro Internacional de Estudios en Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 162, de 8 de julio de 2019
Temas Clave: Caza; Daños, Competencias; Responsabilidad; Infraestructuras públicas
Resumen:
El recurso de inconstitucionalidad se interpone por el presidente del Gobierno contra el artículo primero, apartado cinco, de la Ley 2/2018, de 15 de marzo, por la que se modifican la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de caza de Castilla-La Mancha y otras normas en materia medioambiental y fiscal.
La demanda expone que la regulación impugnada tiene como objetivo establecer la obligación de que la administración titular de la infraestructura pública (autopistas, autovías, líneas férreas o infraestructuras hidráulicas, etc.) de cuya zona de seguridad provengan especies cinegéticas responda por los daños agrícolas, forestales o ganaderos que éstas causen. Dicha regulación contravendría tanto el régimen sustantivo del sistema de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas como el régimen de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en dicha materia.
El abogado del Estado, como se detalla en los antecedentes de esta sentencia, considera que la norma autonómica, al imputar de forma autónoma la responsabilidad por determinados daños al titular de la infraestructura sin tener en cuenta si tales daños pueden conectarse causalmente con el servicio prestado o no, infringe el art. 106.2 CE, y vulnera el orden constitucional de distribución de competencias, al establecer una regulación incompatible con lo dispuesto en el art. 32 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (en adelante, LRJSP), aprobado conforme al art. 149.1.18 CE. Por otra parte, al proyectarse la regulación impugnada sobre infraestructuras que son competencia del Estado, se vulneraría, en los términos expuestos en los antecedentes, el art. 149.1.21 y 24 CE.
Finalmente el recurso es estimado parcialmente quedando de la siguiente manera expresado, por un lado, el párrafo segundo del art. 8.2 de la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de caza de Castilla-La Mancha, en la redacción dada por el artículo primero, apartado 5 de la Ley 2/2018, de 15 de marzo, por la que se modifican la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de caza de Castilla-La Mancha y otras normas en materia medioambiental y fiscal, es inconstitucional en la medida que sea aplicable a las infraestructuras de titularidad estatal. En segundo lugar, se declara que el párrafo segundo del art. 8.2 de la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de caza de Castilla-La Mancha, en la redacción dada por el artículo primero, apartado 5 de la Ley 2/2018, de 15 de marzo por la que se modifican la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de caza de Castilla-La Mancha y otras normas en materia medioambiental y fiscal, no es inconstitucional interpretado en los términos del fundamento jurídico 6.
Se resumen a continuación los argumentos empleados por la recurrente para acreditar dicha inconstitucionalidad. La razón de la inconstitucionalidad estriba, en que dicha regulación excluye la exigencia de los requisitos del sistema de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas que establece el citado art. 32 LRJSP, ya que convierte la sola titularidad de la infraestructura en un título de imputación autónomo, al hacer recaer sobre la administración titular de la infraestructura la obligación de reparar unos daños que no guardan relación con la prestación del servicio que aquellas explotan, ninguna conexión cabe conceptualmente apreciar entre el funcionamiento de una infraestructura ferroviaria, viaria o hidráulica y los daños que determinados animales pueden causar en las explotaciones agrícolas, forestales o ganaderas.
Ahora bien, según la demanda, la regla de imputación de responsabilidad prevista en la legislación autonómica se apartaría de lo dispuesto por el legislador estatal, al amparo de su competencia ex art. 149.1.18 CE, en el art. 32 LRJSP al establecer, como único título de imputación de la responsabilidad la titularidad de la infraestructura, sin tener en cuenta si los daños pueden conectarse causalmente con el servicio prestado o no.
Destacamos los siguientes extractos:
(…) “La competencia del Estado no excluye la competencia de las comunidades autónomas (cita la STC 164/2001, de 11 de julio) pero la legislación autonómica no puede alterar o suplir el régimen básico de la institución, que está prevista en el art. 106.2 CE. El mandato o remisión que contiene dicho precepto a los términos establecidos por la ley resulta integrado en su aspecto básico por el art. 32 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (en adelante, LRJSP), dictada al amparo del art. 149.1.18 CE.
El art. 106.2 CE contiene los elementos esenciales de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas que el legislador ha incorporado al citado art. 32 LRJSP. Conforme a la doctrina constitucional que cita (STC 112/2018, de 17 de octubre), la existencia de un título de imputación y de un nexo causal que de forma directa e inmediata vincule un determinado perjuicio con el funcionamiento de un servicio público que se hallan configurados en la Constitución como elementos esenciales y que el legislador estatal ha reflejado en la LRJSP, conforme al art. 149.1.18 CE, no pueden ser obviados por las comunidades autónomas que opten por establecer mecanismos de garantía adicionales.”
(…) “Considera que la regulación impugnada cumple las premisas establecidas por el Tribunal Constitucional (servir al desarrollo de una política sectorial determinada en ejercicio de una competencia exclusiva propia y respetar las normas estatales con las que en todo caso habrán de cohonestarse), ya que responde de manera inequívoca al desarrollo de la política sectorial de la caza en Castilla-La Mancha, realizada en ejercicio de la competencia exclusiva que la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha tiene atribuida en virtud de lo dispuesto en el art. 31.10 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha (en adelante, EACM).
Entiende que son evidentes las situaciones de riesgo que se pueden dar si no se cumplen determinadas condiciones. Dado que en estas zonas no está permitida la caza, es un hecho objetivo que son un refugio para determinadas especies cinegéticas (como, por ejemplo, el conejo) llegando a proliferar en abundancia y, por ello, ocasionar daños a la agricultura, ganado o explotaciones forestales colindantes. Para que se produzca un aprovechamiento ordenado de las especies cinegéticas, a la autoridad competente en materia de caza le corresponde adoptar las medidas de control de poblaciones para que todo titular de la zona, no solo la administración general del Estado, responda de los mismos”.
(…) “La norma autonómica respeta el orden constitucional de distribución de competencias, al establecer una regulación compatible con la que el legislador estatal ha aprobado al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE, haciendo uso del título de imputación del riesgo y del nexo causal que de forma directa e inmediata se vincula al riesgo de toda especie cinegética proveniente de una zona de seguridad, haciendo recaer sobre su titular la obligación de reparar los daños, con independencia de si son consecuencia del funcionamiento normal o anormal de éste. La Comunidad de Castilla-La Mancha establece una garantía indemnizatoria concreta, indemnización por daños causados por especies cinegéticas en zonas de seguridad, que responde al ejercicio de una competencia sectorial (en materia de caza, de acuerdo con el art. 31.1.10 EACM), constituyendo así una «garantía indemnizatoria que se superpone a la garantía indemnizatoria general que al Estado compete establecer.
En definitiva, lo impugnado no es otra cuestión que el establecimiento de un título de imputación para determinados supuestos indemnizatorios en concepto de responsabilidad objetiva por el riesgo, que se cohonesta con el objeto de la Ley de caza del Estado, ya que esta regula la protección, conservación y fomento de la riqueza cinegética nacional y su ordenado aprovechamiento en armonía con los distintos intereses afectados y, en particular, con lo dispuesto en su art. 13.”
(…) “La norma autonómica impugnada no contiene ningún mecanismo de cooperación ni ponderación de los contrapuestos intereses en presencia. El precepto otorga preferencia absoluta a las competencias autonómicas pues impone tanto la obligación de control como la de indemnización directamente al Estado en cuanto titular de la infraestructura prescindiendo de cualquier mecanismo de cooperación con el Estado que ve afectado el ejercicio de sus competencias en relación con sus infraestructuras. Se imponen dos obligaciones específicas (la de controlar las especies cinegéticas que provoquen determinados daños y, en su caso, la de indemnizar por los mismos) y se determina dónde debe cumplirla (en la denominada zona de seguridad que fija la legislación autonómica), sin tener en cuenta los intereses estatales en presencia, ni hacer intento alguno de cohonestar la competencia autonómica con las sectoriales estatales”.
Comentario del Autor:
La sentencia se muestra totalmente congruente en cuanto a que el Estado tiene competencias que sin ningún tipo de dudas tienen efectos importantes sobre la sociedad y el territorio, y que en ningún momento deben verse obstaculizadas por la existencia de una competencia concurrente, aunque también sea exclusiva, de una comunidad autónoma. Tal y como han manifestado las SSTC 204/2002, FJ 7; 31/2010, FJ 59, y 161/2014, FJ 4, cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma existe un interés general, el cual ha de prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas.
