Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 22 de enero de 2015, Ponente: Ricardo Enríquez Sancho
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 47, de 24 de febrero de 2015
Temas Clave: Costas; Ordenación del territorio; Zona de servidumbre de protección; Dominio público marítimo-terrestre; Deslinde; Censo de las edificaciones
Resumen:
El Pleno del Tribunal examina el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por Presidente del Gobierno de la Nación, contra los artículos 1, 2 y 3 de la Ley de la Comunidad Autónoma de Canarias 7/2009, de 6 de mayo, de modificación del texto refundido de las Leyes de ordenación del territorio de Canarias y de espacios naturales de Canarias sobre declaración y ordenación de áreas urbanas en el litoral canario.
El Abogado del Estado entiende que se han vulnerado con estas disposiciones las competencias estatales ex artículos 132 y 149.1.1, 8 y 23 CE. A sensu contrario, el Gobierno y Parlamento canarios consideran que el título competencial prioritario es el relativo a la regulación de los usos del suelo, su clasificación y planificación. Por tanto, competencia urbanística exclusiva de la CA.
Determinado el objeto del recurso, el Pleno se detiene en cuestiones relativas a la pervivencia del conflicto y al parámetro de control a emplear para el enjuiciamiento de las disposiciones impugnadas. En tal sentido, considera que las innovaciones legislativas introducidas por la Ley 1/2013, de 25 de abril, de modificación del texto refundido de las Leyes de ordenación del territorio de Canarias y de espacios naturales de Canarias, no afectan a la resolución del recurso. A continuación se detiene en las modificaciones experimentadas por la Ley y el Reglamento de Costas tras la aprobación de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral, y el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de costas que deroga expresamente al anterior; con especial énfasis en la novedad respecto a la zona de servidumbre de protección, reduciendo su ancho de 100 metros a 20 metros en determinadas circunstancias; todo ello según se establece en la disposición transitoria primera de la Ley 2/2013. En este parámetro, concede relevancia al mantenimiento de la competencia de la Administración del Estado para determinar el dominio público marítimo-terrestre a través de la práctica de los deslindes. También se detiene en el contenido de la disposición transitoria cuarta de la Ley de Costas a raíz de las modificaciones introducidas por la Ley 2/2013 en lo relativo a las obras e instalaciones construidas que puedan o no legalizarse.
A continuación, el Pleno del Tribunal se centra en la delimitación competencial del ámbito material en el que se subsumen las disposiciones impugnadas, apoyándose en la doctrina de su STC 149/1991, de 4 de julio, que resolvió varios recursos acumulados frente a la Ley de Costas de 1988. Y llega a la conclusión que el título competencial preferente para resolver la controversia es el del art. 149.1.23 CE al que acompañará el del art. 149.1.1. CE, por lo que corresponde en exclusiva al Estado el establecimiento de las servidumbres y limitaciones vinculadas a los terrenos que integran el dominio público marítimo-terrestre.
En relación con los vicios de inconstitucionalidad propiamente dichos, cuyo denominador común es achacar a la ley autonómica un exceso competencial, el Pleno analiza si existe invasión competencial de la normativa básica por parte de la Ley canaria 7/2009. Por lo que se refiere a su art. 1, que supone la aplicación singular al territorio costero canario del régimen transitorio de la Ley de Costas, introduciéndose algunas variaciones a esa aplicación; el Pleno compara el contenido de la disposición transitoria tercera de la LC de 1988 antes y después de su modificación por la Ley 2/2013 en lo referente a la clasificación del suelo a la que se pretendiese aplicar la servidumbre de protección reducida a 20 metros; y llega a la conclusión de que la CA no puede establecer disposición alguna en lo referente a las limitaciones o servidumbres sobre los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre; aunque su regulación se limite a reproducir con exactitud las previsiones estatales. En definitiva, se declara inconstitucional y nulo este precepto impugnado.
El artículo 2 determina que es competencia de la Administración autonómica la fijación del límite interior de la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. El Pleno se plantea en este caso cuál es la Administración competente para efectuar el deslinde de esta zona, no solo en su límite exterior sino también del interior. El Gobierno y Parlamento canarios consideran que es una competencia de la administración urbanística, autonómica o local, entendiendo que la extensión de aquella zona y, por ende, el deslinde, depende de la calificación de los terrenos. El Pleno, sin dejar de reconocer la necesaria colaboración de la Administración urbanística en este ámbito, considera que las operaciones de deslinde se incluyen en la definición del dominio público y el establecimiento del régimen jurídico de los bienes que lo integran, de competencia estatal en todo caso. De ahí que estime el recurso de inconstitucionalidad planteado.
Por último, el artículo 3 atribuye a la Administración autonómica la potestad para elaborar un censo de las edificaciones ubicadas en el demanio marítimo-terrestre y en sus zonas de servidumbre de tránsito y protección, a los efectos de aplicar sobre las mismas la disposición transitoria cuarta de la Ley de Costas. Por lo que se refiere estrictamente a la formación del censo de edificaciones, el Pleno no encuentra obstáculos para declarar la constitucionalidad del apartado 1 del artículo 3, siempre que se entienda en el sentido establecido en esta sentencia y se asimile que la competencia para determinar en el caso concreto las edificaciones que serán legalizadas, aunque no respondan a los criterios establecidos en la Ley de Costas, pudiendo seguir o no los criterios fijados por la Comunidad Canaria y plasmados en el censo, corresponde en exclusiva al Estado.
Si bien el Pleno del Tribunal admite la elaboración del censo a efectos meramente informativos, lo cierto es que declara inconstitucionales los apartados 2 y 3 del artículo 3 de la Ley canaria 7/2009 al pretender “determinar y modular el alcance que la norma estatal otorga a las medidas de protección que se proyectan sobre el dominio público marítimo-terrestre y sobre sus terrenos colindantes, en este caso en lo relativo a la salvaguarda o condena de unas determinadas edificaciones, obras o construcciones ubicadas en aquellos espacios, lo que lleva a considerar la inconstitucionalidad de los apartados referidos”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)La STC 149/1991 insiste en este particular en el FJ 3 b), que afirma que «la sujeción, con carácter general, de los terrenos colindantes con el dominio público a las servidumbres y limitaciones del dominio que regula la Ley trae razón de ser, como antes se dijo, de la propia naturaleza, características y función social de los bienes que integran el dominio público marítimo- terrestre, lo que obliga a limitar el uso que pueda hacerse de tales terrenos colindantes al amparo, genéricamente, del título resultante del artículo 149.1.23 CE(…)”.
“(…)Así pues, resulta evidente que, siendo la finalidad de la norma estatal de referencia, la protección de la naturaleza, a través del establecimiento de limitaciones en el uso de los terrenos colindantes, a fin de preservar las características propias de la zona marítimo-terrestre, debe ser el contenido en el artículo 149.1.23 CE el título competencial prioritario a tener en cuenta para resolver el presente recurso de inconstitucionalidad, título al que acompañará la mención del artículo 149.1.1 CE, en los términos recogidos en la STC 149/1991 (…)”.
“(…) No teniendo la Comunidad Autónoma de Canarias competencia alguna que justifique la regulación de las limitaciones o servidumbres sobre los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre dirigidas a su protección y conservación, poco importa que la regulación contenida en la Ley canaria impugnada sea o no coincidente en gran medida con la normativa estatal actualmente en vigor, y cuya constitucionalidad no se prejuzga. Sea como sea, la norma autonómica carece de la necesaria cobertura competencial que justifique su dictado, en la medida en que las competencias estatutarias en materia de ordenación del litoral no justifican la intervención autonómica en materia de regulación del dominio público marítimo terrestre, o de las servidumbres de protección adyacentes. Por lo expuesto, procede declarar inconstitucional y nulo el precepto impugnado (…)”.
“(…) Basta con establecer que la operación de deslinde es una actividad vinculada estrecha e indefectiblemente a la definición de los elementos que integran el dominio público marítimo terrestre, competencia que nuestra jurisprudencia ya ha atribuido de forma incontrovertida al Estado, y que dentro de tal operación de deslinde está la demarcación de la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, tal y como recogen, siguiendo en ello la doctrina constitucional fijada, el artículo 11 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, en su versión actualmente vigente, y el artículo 18 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de costas (…)”
“(…) No obstante, ese ejercicio coordinado de las acciones concretas necesarias para establecer definitivamente el deslinde, no implica la traslación de la competencia de deslinde a la administración urbanística. Se trata aquí de que las competencias, locales o autonómicas, en materia urbanística se proyectarán de algún modo sobre la competencia estatal en materia de protección del medio ambiente, cuando en ejercicio de esta competencia se trate de efectuar las labores de deslinde, para definir, exactamente, hasta donde alcanza esa protección. Pero esa proyección de hecho, no supone una modificación de la distribución competencial a la que venimos haciendo referencia, y en relación con la cual nuestra jurisprudencia se ha pronunciado con claridad, lo que lleva a estimar el recurso planteado por el Presidente del Gobierno en relación con el artículo 2 de la Ley canaria 7/2009 (…)”.
“(…) Hemos de admitir que la Comunidad Autónoma puede establecer el censo al que se refiere la norma impugnada, en ejercicio de sus propias competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo, con el objetivo de sistematizar y ordenar la información de la que posee en relación con las edificaciones ubicadas en el demanio que, por razones que son del interés de la Comunidad Autónoma, entiende que podrían ser incluidas entre las edificaciones protegibles en virtud de la aplicación régimen transitorio de la Ley de costas. Pero en cualquier caso, es preciso entender, como decíamos en el ATC 277/2009, que el censo autonómico al que se refiere el apartado 1 del artículo 3 de la Ley canaria 7/2009, puede recoger edificaciones que se ajusten a criterios definidores de «razones de interés público» que justifiquen o faciliten al Estado razones para la legalización, sin que por ello se desplace la competencia decisoria a la hora de aplicar el régimen transitorio de la Ley de costas, correspondiendo al Estado (…)”
“(…) Ahora bien, más allá de la elaboración del censo a efectos meramente informativos, la norma autonómica no puede asociar consecuencia alguna a la inclusión de una determinada obra o instalación en el censo, pues ello sería tanto como intervenir, de forma indirecta, en el régimen de protección del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres, régimen que corresponde, como venimos diciendo hasta el momento, en exclusiva, al Estado (…)”
Comentario de la Autora:
Lo esencial de la sentencia es si el legislador canario puede incidir de forma distinta a la contemplada en la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas de 1988 en relación con la servidumbre de protección de 20 metros aplicable a los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de aquella Ley. Lo que en realidad ha ocurrido es que el legislador canario pretendió aplicar este régimen transitorio tanto a los terrenos clasificados como suelo urbano como a los que contaran con determinadas características propias de éste, independientemente de su clasificación. Por otra parte, la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral que modifica la Ley de Costas de 1988, ha previsto que aquel régimen transitorio se aplique a los núcleos o áreas que, a su entrada en vigor, no estuvieran clasificados como suelo urbano pero que reunieran determinados requisitos, tales que acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales, suministro de energía eléctrica, determinada consolidación de edificación, etc. En definitiva, a pesar de mediar cuatro años entre la Ley Canaria 7/2009 y la Ley 2/2013, lo cierto es que contemplan un régimen similar. Pese a todo, el Tribunal Constitucional entiende que ha habido exceso competencial, al igual que ha sucedido con el deslinde del dominio público marítimo-terrestre.
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