Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 152/2016, de 22 de septiembre de 2016 (Ponente: Encarnación Roca Trías)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 263, de 31 de octubre de 2016
Temas Clave: Aguas; Autonomía local; Servicio de abastecimiento; Intereses supralocales; Financiación
Resumen:
El Pleno del Tribunal Constitucional resuelve el conflicto en defensa de la autonomía local planteado por el Ayuntamiento de Abrucena y otros 111 municipios frente a los artículos 32, 33, 78, 82.2, 91, 92, 93, 94, 95 y 96 de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de aguas de Andalucía.
Con carácter previo se pone de relieve el marco legal que afecta al conflicto, presidido por la idea de que la norma cuestionada se aprobó, cuando todavía era muy reciente la asunción por parte de la Comunidad Autónoma de Andalucía de la gestión de la parte andaluza de la cuenca del Guadalquivir, que supuso una ampliación de sus competencias exclusivas.
Lo que en realidad se cuestiona es la regulación que efectúa esta ley de la forma de prestación del servicio de abastecimiento de agua a poblaciones, que los ayuntamientos respectivos entienden que es lesiva de su autonomía local garantizada por la CE en sus arts. 137, 140 y 141.
Para una mejor comprensión de los hechos, cito textualmente el contenido de algunos de los preceptos controvertidos:
Párrafos 1 y 3 del art. 32.4:
«Será obligatoria la gestión de los servicios del agua por los municipios dentro del sistema de gestión supramunicipal del agua de uso urbano, cuando resulte necesario por razones técnicas, económicas o ambientales y así se establezca mediante resolución motivada de la persona titular de la Consejería competente en materia de agua, previa audiencia a los municipios interesados.
La falta de integración de los entes locales en los sistemas supramunicipales de gestión del agua de uso urbano, de acuerdo con lo establecido en este apartado, conllevará la imposibilidad para dichos entes de acceder a las medidas de fomento y auxilio económico para infraestructuras del agua, su mantenimiento y explotación, que se establezcan por la Administración Autonómica.»
Respecto al primero, se cuestiona que se condicione el ejercicio de una competencia local a lo que disponga una resolución administrativa. El Pleno del Tribunal se pronuncia sobre los siguientes extremos: 1. Si hay intereses supralocales que justifiquen que la CA haya dictado esta regulación 2. Si el legislador autonómico ha ponderado los intereses municipales afectados. 3. Si ha asegurado a los ayuntamientos implicados un nivel de intervención tendencialmente correlativo a la intensidad de tales intereses.
La respuesta en todos los casos resulta afirmativa. Al efecto, el Tribunal apela al reconocimiento de las competencias propias de la CA en materia de aguas, medio ambiente y régimen local; así como a la gestión de un recurso escaso, esencial para la vida y con una incidencia medioambiental notable. Por otra parte, no se ha excluido a los municipios de su derecho a intervenir en la gestión del agua y sus usos, puesto que pueden participar en la gestión del sistema supramunicipal a través de entes supramunicipales de base asociativa o, indirectamente, a través de las diputaciones. En definitiva, este precepto no vulnera la autonomía local.
Tampoco se aprecia tal vulneración en el tercer párrafo. Se parte de que la integración en un sistema de gestión supramunicipal no es contraria a la autonomía local y se considera legítimo que los municipios que no se integren en las infraestructuras supramunicipales no obtengan la financiación dirigida a las mismas.
El art. 33.1 de la Ley 9/2010 establece que las redes de abastecimiento que sean de titularidad de las entidades locales o de las sociedades de economía mixta participadas por ellas o que sean gestionadas por ellas, deberán tener un determinado rendimiento, que si no se alcanzase, aquellas entidades “no podrán ser beneficiarias de la financiación de la Junta de Andalucía”. El Tribunal entiende que a través de este precepto los municipios mantienen su derecho a intervenir en el abastecimiento de agua y no se les priva de su gestión.
Idéntica suerte corre el art. 82.2 que regula los obligados al pago del denominado canon de infraestructuras hidráulicas de depuración de interés de la CA. Se trata de un tributo propio de la CA, cuyos rendimientos quedan afectos a la financiación de este tipo de infraestructuras. Tampoco se merma en este caso la capacidad decisoria de los entes locales por cuanto “van a seguir ejerciendo sus competencias en relación con el suministro de agua y tratamiento de aguas residuales en la misma forma en que lo venían ejerciendo con anterioridad a la entrada en vigor de esta norma”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La autonomía local constitucionalmente garantizada se configura, según nuestra doctrina, como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias, para lo que deben estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39) (…)”.
“(…) El art. 32.4 de la Ley de aguas de Andalucía, aunque limita la capacidad decisoria en un ámbito local, lo hace en atención a la indudable presencia de intereses supramunicipales y ha ponderado los intereses municipales afectados en cuanto no excluye a los municipios de su derecho a intervenir en lo relativo a la gestión del agua y de sus usos, según se deriva de las competencias que les reconoce el art. 13 de la Ley de aguas de Andalucía (…)”.
“(…) Las entidades locales participan en la gestión del sistema supramunicipal a través de entes supramunicipales de base asociativa (art. 14.1) o, indirectamente, a través de las Diputaciones, tratándose en ambos casos de entidades directamente relacionadas con los intereses de los municipios para la prestación de los servicios públicos de su competencia. No se priva a los municipios de la titularidad de sus competencias pues el precepto se refiere a la forma de «gestión de los servicios del agua por los municipios», con lo que se atiende a intereses supramunicipales sin dejar de tomar en consideración los municipales (…)”.
“(…) De acuerdo con dicha doctrina, la exclusión de las medidas de fomento para infraestructuras del agua, su mantenimiento y explotación, no pone en cuestión la autonomía financiera de los municipios no integrados en los sistemas supramunicipales (…)”
“(…) La posible exclusión de los entes locales de la financiación autonómica dirigida a estas instalaciones cuando la gestión del agua quede por debajo de unos mínimos, no vulnera la autonomía municipal pues ni priva a los entes locales de sus competencias, ni infringe su suficiencia financiera considerando la doctrina del Tribunal sobre esta cuestión (…)”
Comentario de la Autora:
A través de esta sentencia se descarta la vulneración de la autonomía local alegada por diversos Municipios de Andalucía frente al contenido de varios de los preceptos de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de aguas de Andalucía. Lo relevante en este caso es que se delimita el contenido y alcance de las competencias municipales en materia de abastecimiento de agua a través de lo establecido en la Ley de aguas de Andalucía. El Tribunal ha entendido que no se ha eliminado la participación de los ayuntamientos en la prestación de servicios de abastecimiento de aguas y tratamiento de aguas residuales por cuanto en atención a las actuaciones que se comprenden en dichas fases, es necesario valorar razones técnicas, económicas o ambientales que exceden del ámbito estrictamente local. De ahí que sea necesario graduar la participación de los entes locales en función de sus intereses en estos casos de servicio de abastecimiento de agua.
Se debe recordar que el art. 3 de la Carta Europea de la Autonomía Local la define como “aquel derecho y capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”.
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