Autor de la nota: José Pernas García, profesor contratado doctor de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: Directiva 2003/87/CE; régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero; Plan nacional de asignación de derechos de emisión de Polonia para el período comprendido entre 2008 y 2012; plazo de tres meses;autorización u obligación de comunicación; competencias respectivas de los Estados miembros y de la Comisión; igualdad de trato; obligación de motivación; artículo 9, apartados 1 y 3, y artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/87/CE; discrecionalidad y control jurisdiccional; principio de subsidiariedad.
Resumen:
El 26 de marzo de 2007, la Comisión adoptó, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 2003/87 sobre comercio de emisiones, la Decisión C(2007) 1295 final relativa al Plan nacional de asignación de emisiones polaco (en adelante PNA). En esta Decisión la Comisión declara, en esencia, que se vulneran varios criterios del anexo III de la Directiva y, en consecuencia, reduce en 76,132937 MteCO2 la cantidad total anual de derechos de emisión establecida en el PNA. La decisión fue impugnada mediante recurso de anulación por la República de Polonia, sobre la base, fundamentalmente, de que la Comisión se extralimitó en el ejercicio de sus competencias.
El Tribunal anula, en su totalidad, la Decisión C(2007) 1295 final de la Comisión, de 26 de marzo de 2007, relativa al plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero notificado por la República de Polonia para el período comprendido entre 2008 y 2012.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
“35 (…) el Tribunal de Primera Instancia ya ha tenido ocasión de declarar, no hay razón alguna para suponer que el plazo de tres meses del que la Comisión dispone para rechazar un PNA no empiece a correr por el hecho de que se haya notificado un PNA incompleto. En efecto, un Estado miembro, mediante la notificación de un PNA incompleto, no puede retrasar por tiempo indefinido que la Comisión adopte una decisión con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva (…).
36 (…) de la jurisprudencia resulta que la facultad de la Comisión de examinar y rechazar los PNA (…) está muy limitada, tanto material como temporalmente. Por una parte, este control está limitado al examen, por parte de la Comisión, de la compatibilidad del PNA con los criterios del anexo III y el artículo 10 de la Directiva y, por otra parte, debe ejercerse en un plazo de tres meses a partir de la notificación de dicho PNA por el Estado miembro (…). Además, en cuanto a los límites temporales, es preciso observar que el artículo 9, apartado 3, de la Directiva sólo establece un único plazo de tres meses en el que la Comisión puede pronunciarse sobre el PNA.
37 (…) el Tribunal de Primera Instancia considera que la República de Polonia sostiene acertadamente que el plazo de tres meses empezó a correr desde la fecha en que notificó el PNA, el 30 de junio de 2006.
38 Esta última apreciación no puede ser desvirtuada por la alegación de la Comisión de que, en esencia, el plazo de tres meses empieza a correr, según una práctica administrativa reiterada, a partir de la fecha en que se registre el escrito de notificación del PNA en la Secretaría General de la Comisión, en el caso de autos el 6 de julio de 2006.
39 En efecto, en primer lugar debe observarse que la Comisión no aporta prueba alguna en apoyo de su afirmación en cuanto a la existencia de tal práctica administrativa constante. Además, es preciso señalar que se indica expresamente en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva que el punto de partida del plazo de tres meses es la notificación del PNA. (…)
40 Segundo, en cuanto a la cuestión de si el plazo de tres meses expiró el 30 de septiembre de 2006 (….)
41 En primer lugar, de la jurisprudencia se desprende que el control a priori efectuado en aplicación del artículo 9, apartado 3, de la Directiva no termina necesariamente en una decisión de autorización. Efectivamente, la Comisión sólo debe intervenir en la medida en que considere necesario plantear objeciones frente a determinados aspectos del PNA notificado, y adoptar, en caso de que el Estado miembro se niegue a enmendar su PNA, una decisión de rechazo. Estas objeciones y la decisión de rechazo deben formularse en los tres meses siguientes a la notificación del PNA. En efecto, si no se formulan, el PNA notificado se convierte en definitivo y se beneficia de la presunción de legalidad que permite al Estado miembro poner fin a la prohibición temporal de ejecución del PNA por el Estado miembro (auto EnBW Energie Baden‑Württemberg/Comisión, citado en el apartado 36 supra, apartado 115). Además, con respecto a la facultad muy limitada de la Comisión para examinar un PNA, tal como se ha recordado en el apartado 36 supra, estas objeciones y la decisión de rechazo deben necesariamente basarse en la constatación de que el PNA notificado es incompatible con los criterios de evaluación mencionados en el anexo III o con lo dispuesto en el artículo 10 de la Directiva.
(…)
43 (…) la Comisión puede intervenir antes de la expiración del plazo de tres meses, no sólo, en un primer momento, planteando objeciones o formulando preguntas acerca de determinados aspectos del PNA notificado, sino también, en un momento posterior, en caso de que el Estado miembro se niegue a enmendar su PNA, adoptando una decisión de rechazo del PNA notificado. Mientras que la adopción de una decisión de rechazo tiene por efecto interrumpir el plazo de tres meses, cuando la Comisión plantea objeciones o formula preguntas acerca de determinados aspectos del PNA notificado, el plazo de tres meses queda en suspenso.
44 (…) la Comisión, en su escrito de 30 de agosto de 2006, esto es, dos meses después de la notificación del PNA (…) llamó formalmente la atención de la República de Polonia, no sólo sobre el carácter incompleto del PNA, sino también sobre su incompatibilidad, en tales condiciones, con los criterios de apreciación aplicables en el marco de su examen efectuado con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Directiva y, por otra parte, instó a la República de Polonia a responder a varias preguntas y peticiones de información adicional con el fin de completar el PNA. (…) estos dos tipos de datos, necesarios de conformidad con el criterio nº 10 del anexo III de la Directiva, eran fundamentales para permitir a la Comisión examinar la compatibilidad del PNA. A falta de tales datos, es preciso admitir que la Comisión no estaba en condiciones de examinar el PNA, de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva. (…)
45 De lo que precede se deduce que el escrito de 30 de agosto de 2006 contenía objeciones que la Comisión había planteado en el plazo de tres meses, (…).
46 Esta conclusión no puede cuestionarse por el hecho de que la Comisión no adoptó una decisión de rechazo del PNA antes de la expiración del plazo de tres meses. (…) una decisión de rechazo de un PNA, que puede intervenir en un momento posterior, sólo puede adoptarse cuando el Estado miembro afectado haya rechazado las objeciones de la Comisión o se haya negado a enmendar su PNA.
47 Del conjunto de consideraciones anteriores resulta que procede desestimar el primer motivo por infundado [por icumplimiento de los plazos para rechazar el PNA].
(…)
70 El Tribunal de Primera Instancia observa que el segundo motivo se divide en dos partes. En cuanto a la primera parte, la República de Polonia reprocha a la Comisión haber descartado, sin razón «ni motivación pertinente», el método de análisis económico empleado por ella, así como los datos que figuran en el PNA. A la luz de los escritos de las partes, el Tribunal de Primera Instancia considera que, en el marco de dicha parte del segundo motivo, la República de Polonia acusa a la Comisión de haber incumplido la obligación de motivación en el sentido del artículo 253 CE. En cuanto a la segunda parte, la República de Polonia reprocha a la Comisión haber infringido lo dispuesto en el artículo 9, apartados 1 y 3 de la Directiva, por un lado, al haber sustituido dicho método y tales datos por su propio método de evaluación y sus propios datos, obtenidos con este último método, y, por otro lado, al haberle impuesto, al controlar el PNA, un límite máximo para la cantidad total de derechos de emisión por asignar.
(…)
79 En consecuencia, a diferencia de lo que alega la Comisión, la imputación de que se ha infringido el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, al haberse excedido la Comisión en las competencias de control que dicho artículo le confiere, no constituye un motivo nuevo y es, pues, admisible.
(…)
Sobre el reparto de las competencias entre la Comisión y los Estados miembros
(…)
88 (…) el Tribunal de Primera Instancia, los Estados miembros disponen pues de cierto margen de maniobra para adaptar su Derecho interno a la Directiva (…) y, por ende, para elegir las medidas que a su juicio son las más idóneas para conseguir, en el contexto específico del mercado energético nacional, el objetivo perseguido por dicha Directiva.
Sobre las competencias de la Comisión
90 (…) la Comisión, cuando evalúa un PNA, está facultada para formular críticas específicas sobre las incompatibilidades que haya observado y, en su caso, formular propuestas o recomendaciones de modo que el Estado miembro esté en condiciones de modificar su PNA de manera que, según la Comisión, resulte compatible con los criterios de control establecidos en la Directiva.
Sobre el alcance del control jurisdiccional
91 De lo anterior se desprende que, en el marco de su control de legalidad a este respecto, el juez comunitario ejerce un control completo respecto de la correcta aplicación de las normas de Derecho pertinentes por la Comisión, (…). Por el contrario, el Tribunal de Primera Instancia no puede sustituir a la Comisión cuando ésta ha de efectuar apreciaciones económicas y ecológicas complejas en este contexto. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia está obligado a limitarse a examinar si la medida en cuestión incurre en error manifiesto o en desviación de poder, si la Comisión ha rebasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación y si las garantías procesales, que tienen una importancia aún más fundamental en este contexto, han sido plenamente respetadas (…).
(…)
103 En cambio, cuando la Comisión decide adoptar una decisión basándose en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, no puede pretender, como alega en sus escritos y como se desprende de la Decisión impugnada, que pueda pasar por alto los datos que figuran en el PNA controvertido para sustituirlos de golpe por los datos obtenidos con su propio método de evaluación. A diferencia de lo que alega la Comisión, apoyada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, no le corresponde, con arreglo al principio de igualdad de trato entre los Estados miembros, elegir y aplicar un mismo método de evaluación para los PNA de todos los Estados miembros.
104 En efecto, a este respecto, procede señalar en primer lugar que la aplicación del principio de igualdad de trato entre los Estados miembros no puede tener por efecto alterar el reparto de las competencias entre los Estados miembros y la Comisión, tal como está previsto en la Directiva, de conformidad con el principio de subsidiariedad que se considera que ha sido respetado para adoptar dicha Directiva (trigésimo considerando de la Directiva). (…) sólo los Estados miembros son competentes para elaborar un PNA y para tomar una decisión final sobre la cantidad total de derechos por asignar.
105 (…) como la Directiva no prescribe con claridad y precisión la forma y los medios que deben emplearse para que los Derechos nacionales se adapten a ella, es preciso declarar que la Comisión, al sostener que en virtud del principio de igualdad de trato le correspondía elegir y aplicar un mismo método de evaluación de los PNA para todos los Estados miembros para alcanzar el objetivo perseguido por la Directiva, vulneró el margen de maniobra que la Directiva confiere a dichos Estados miembros.
106 Permitir a la Comisión que emplee un mismo método de evaluación de los PNA para todos los Estados miembros equivaldría a reconocerle, no sólo una verdadera facultad de uniformización en el marco de la puesta en funcionamiento del régimen de comercio de derechos, sino también un papel central en la elaboración de los PNA. Ahora bien, en la Directiva, el legislador no confirió a la Comisión, en el ámbito de su facultad de controlar los PNA, tal facultad de uniformización ni tal papel central.
(…)
108 Al proceder de este modo, la Comisión no se limitó pues, con anterioridad a la adopción de la Decisión impugnada, como era su derecho, a comparar los datos facilitados en el PNA con los que había obtenido con su propio método de evaluación, y ello para apreciar la compatibilidad de aquellos datos con los criterios enunciados en la Directiva. Al contrario, es preciso observar que el método de control de los PNA que la Comisión emplea significa, en la práctica, permitir que la propia Comisión elabore, con total autonomía, su PNA de referencia y aprecie la compatibilidad de los PNA notificados, no a la luz de los criterios enunciados en la Directiva, sino, en primer lugar, a la luz de los datos y resultados obtenidos con su propio método.
(…)
117 A la luz de la jurisprudencia antes recordada, procede señalar que los Estados miembros pueden pues, sin estar necesariamente vinculados a las recomendaciones formuladas por la Comisión en una decisión adoptada de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, no sólo corregir y poner al día su PNA con posterioridad a tal decisión, sino también ajustarlo después de que hayan adoptado su decisión de asignación individual.
118 En consecuencia, habida cuenta del tenor literal de la Directiva y de la estructura general y los objetivos del régimen establecido en ella y de la jurisprudencia correspondiente, la Comisión debe velar constantemente por que los PNA tengan en cuenta los datos y la información más precisos y, por tanto, más actualizados posible para causar el menor perjuicio posible al desarrollo económico y a la situación del empleo y conservar al mismo tiempo un mercado eficaz de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
(…)
120 (…) es preciso concluir que la República de Polonia sostiene acertadamente que la Comisión no era competente para sustituir los datos contenidos en el PNA por los suyos propios, obtenidos mediante un único método de evaluación aplicado a todos los Estados miembros.
(…)
123 A este respecto, es preciso considerar que, al estipular en la Decisión impugnada tal límite máximo para los derechos de emisión por encima del cual se consideraría el PNA incompatible con la Directiva, la Comisión sobrepasó los límites de su facultad de control que debe ejercer de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
(…)
125 (…) la Comisión no puede pretender, como ella misma afirma en sus escritos, que, en virtud de esta última competencia, pueda fijar un nivel máximo para la cantidad total de derechos por asignar.
(…)
128 En consecuencia, tal decisión no sólo priva de efecto al artículo 11, apartado 2, de la Directiva, sino que supone además, y en cualquier caso, una invasión de la competencia exclusiva que dicho artículo confiere a los Estados miembros para decidir la cantidad total de derechos de emisión que asignarán para cada período de cinco años a partir del 1 de enero de 2008.
129 Por último, es preciso rechazar la alegación de la Comisión, apoyada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, de que la anulación de la Decisión impugnada, por entenderse que la Comisión no puede fijar un límite máximo para la cantidad total de derechos de emisión por asignar, reduciendo a tal efecto el importe propuesto por la República de Polonia en el PNA con el excedente de derechos de emisión determinado por la Comisión, podría provocar un derrumbamiento del mercado de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. En efecto, basta señalar que dicha tesis, aun suponiendo que resulte fundada, no puede justificar que, en una comunidad de Derecho como la Comunidad, se mantenga en vigor la Decisión impugnada cuando dicho acto se adoptó violando el reparto de las competencias entre los Estados miembros y la Comisión que define la Directiva.
130 Debe rechazarse asimismo la alegación formulada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de que corresponde a la Comisión elegir los datos, aunque esto sea por elecciones de políticas. Bien al contrario, el Tribunal de Primera Instancia considera que incumbe a los Estados miembros elegir las medidas que, a su juicio, son las más adecuadas para conseguir, en el contexto específico del mercado energético nacional, el objetivo fijado por la Directiva. El enfoque de la Comisión, apoyada por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, según el cual sólo los datos seleccionados por ella pueden utilizarse para elaborar un PNA, priva manifiestamente a los Estados miembros de su margen de maniobra, recordado en el apartado 88 supra.
131 De las consideraciones anteriores resulta que, al fijar en la parte dispositiva de la Decisión impugnada un nivel máximo para la cantidad total de derechos de emisión por asignar, la Comisión se excedió en las competencias que le confiere el artículo 9, apartado 3, de la Directiva.
(…)
135 En cuanto a la primera parte del segundo motivo, la República de Polonia sostiene que la Comisión descartó sin motivación el método de análisis económico empleado para elaborar el PNA, así como los datos obtenidos con dicho método y proporcionados en el referido PNA.
(…)
138 Asimismo procede recordar que el cumplimiento de la obligación de motivación en virtud del artículo 253 CE, tal como la pone de relieve el artículo 9, apartado 3, última frase, de la Directiva, relativo a las decisiones de rechazo de un PNA o parte del mismo adoptadas por la Comisión, reviste una importancia aún más fundamental dado que, en el caso de autos, con arreglo al artículo 9, apartado 3, de dicha Directiva, el ejercicio de la facultad de control de la Comisión implica evaluaciones económicas y ecológicas complejas y que el control de la legalidad y el fundamento de estas evaluaciones que efectúa el juez comunitario está restringido (…).
(…)
143 Por consiguiente, incumbía a la Comisión, en el marco del ejercicio de su facultad de control, de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, explicar por qué los instrumentos utilizados por la República de Polonia para elaborar el PNA eran incompatibles con los criterios del anexo III y las disposiciones del artículo 10 de la Directiva. Por lo demás, como se ha recordado en el apartado 89 supra, del artículo 9, apartado 3, última frase, de la Directiva se desprende explícitamente que el legislador ha insistido en la obligación de motivación de la Comisión cuando adopta una decisión de rechazo de un PNA.
144 (…) la Comisión rechazó los datos notificados por la República de Polonia sobre los años anteriores a 2005 por considerarlos «menos fiables», ya que, según la Comisión, por una parte, dichos datos no se habían comprobado de manera independiente y coherente y, por otra parte, no estaba garantizado que tales datos correspondieran exactamente al número de instalaciones incluidas en el sistema por la República de Polonia. (…)
145 En lo que se refiere al rechazo por la Comisión del método de análisis económico empleado por la República de Polonia para elaborar el PNA, el Tribunal de Primera Instancia observa que (…) la Comisión se limitó a afirmar (…) que consideraba que, de entre todos los datos puestos a su disposición, los obtenidos a partir del modelo Primes constituían las estimaciones más exactas y más fiables tanto del crecimiento del PIB como de las mejoras de la intensidad de carbono. En cambio, en la Decisión impugnada, la Comisión no dio justificación alguna que permitiera comprender por qué el método de análisis económico empleado por la República de Polonia no era fiable.
(…)
147 Además, en la Decisión impugnada, la Comisión no identificó en absoluto los datos facilitados en el PNA que consideraba «menos fiables». (…)
148 Del mismo modo, la Comisión no explicó por qué los datos proporcionados en el PNA no eran fiables. (…)
149 Con respecto a este último punto, el Tribunal de Primera Instancia considera que, habida cuenta de la carga de la prueba que incumbía a la Comisión, como se ha recordado en el apartado 83 supra, dicha institución no facilitó, en la Decisión impugnada, elemento alguno que permitiera comprender suficientemente por qué la elección del método de análisis económico y los datos empleados por la República de Polonia violaban el Derecho comunitario.
151 (…) tal motivación no permite comprender las razones por las cuales la Comisión descartó los referidos datos utilizados por la República de Polonia.
152 El mero hecho de que la Comisión afirma, como resulta del octavo considerando de la Decisión impugnada, que sus propios cálculos permiten obtener los resultados más fiables no basta para explicar, habida cuenta del reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comisión recordado en los apartados 82 a 90 supra, por qué los datos tenidos en cuenta por la República de Polonia en el PNA no respetan los criterios enunciados en el anexo III de la Directiva.
153 (…) la Comisión incumplió su obligación de motivación de la Decisión impugnada al rechazar de este modo el método de análisis económico utilizado por la República de Polonia así como los datos proporcionados en el PNA. En consecuencia, también procede declarar fundada la primera parte del segundo motivo.
Consecuencias de la anulación de los artículos 1, apartado 1, 2, apartado 1, y 3, apartado 1, de la Decisión impugnada para el resto de la parte dispositiva de dicha Decisión
163 Del conjunto de consideraciones que preceden resulta que, en la medida en que deben anularse los artículos 1, apartado 1, 2, apartado 1, y 3, apartado 1, de la Decisión impugnada (…) procede anular dicha Decisión en su totalidad, sin que resulte necesario examinar los otros motivos formulados en apoyo del presente recurso.”
