Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco de 14 de noviembre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Ángel Ruiz Ruiz)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ PV 3720/2016 – ECLI:ES:TSJPV:2016:3720
Temas Clave: Clasificación de suelos; Edificación; Planeamiento urbanístico; Urbanismo
Resumen:
La Sala examina el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un particular contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Górliz de 4 de agosto de 2014 por el que se aprobó definitivamente la Modificación puntual del Plan Parcial de Ordenación Urbana del Sector 5 Guzurmendi.
El objeto de esta modificación era la de posibilitar que la vivienda unifamiliar aislada inicialmente prevista en el Plan Parcial pudiera convertirse en bifamiliar aislada. De esta manera, se proponía un incremento del número máximo de viviendas del sector de las 56 previstas a 100, sin aumentarse por ello la edificabilidad total. Según pone de manifiesto la sentencia analizada, la modificación se justificaba en mejorar la viabilidad económica de la actuación urbanizadora, favoreciendo la sostenibilidad económica, a fin de aproximarse a los criterios establecidos por la ordenación del territorio sobre densidades residenciales mínimas, adaptándose a la nueva coyuntura económica del sector inmobiliario.
El recurrente interesa la nulidad del Acuerdo, fundamentalmente por la ausencia del estudio de viabilidad económica financiera. Asimismo, aduce que se ha omitido la justificación de la calidad urbana, al considerar que con el incremento del número de viviendas, se ha aumentado también la intensidad de uso, por lo que debería justificarse el mantenimiento de la calidad urbana en cuanto a dotaciones y suelos protegidos. Por último, argumenta el recurrente que existe también una omisión del estudio sobre el impacto en las haciendas locales.
A nuestros efectos nos detenemos en los dos primeros motivos sustentadores de la petición de nulidad. En lo que concierne a la ausencia del estudio de viabilidad económica financiera, la Sala declara que, en aplicación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y aún tratándose de una mera modificación de planeamiento, debería haberse incorporado al expediente tal estudio. Y ello aunque el Ayuntamiento demandado adjuntara un informe pericial en el que se hacía constar que no se iban a aumentar los costes de urbanización (al parecer, gran parte de las obras ya estaban ejecutadas).
En cuanto al segundo de los motivos, el referido a la ausencia de justificación de la calidad urbana tras el aumento del número de viviendas, la Sala entiende que, aún no aumentando el número de metros edificables, al crecer el número de viviendas se estaría intensificando el nivel de uso, por lo que conforme a la normativa urbanística autonómica, habría de haberse analizado el impacto que sobre el suelo dotacional tal modificación tendría.
Por todo ello, la Sala declara la nulidad de pleno derecho del Acuerdo plenario recurrido y, en consecuencia, dejando sin efecto el aumento del número de viviendas en el Plan Parcial modificado.
Destacamos los siguientes extractos:
“Conclusiones de la jurisprudencia sobre la exigencia del Estudio Económico Financiero en los distintos instrumentos de planeamiento, que se ratifican en la STS 11 de febrero de 2016, recurso 1576/2014, FJ 13º.
Con ello, debemos concluir ratificando lo que reitera la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el estudio económico-financiero, en nuestro caso el estudio de viabilidad económica-financiera, si bien debe acomodarse a las circunstancias del caso, al instrumento de planeamiento de que se trate y a los factores concurrentes, si bien esos factores y otros como los que ha referido el Ayuntamiento deben orientar y modular el contenido de dicho documento, no pueden llevar a prescindir de él.
Todo ello debe llevar a acoger este primer motivo de la demanda y a declarar la nulidad de pleno derecho de la modificación del Plan Parcial, sin que tenga relevancia, en concreto en el ámbito de lo debatido sobre la viabilidad económica, lo que traslada el Ayuntamiento en su contestación, a ello nos hemos ido refiriendo, cuando trae a colación referencia a la Sentencia de 30 de octubre de 2015 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Bilbao , que aporta como documento número 5, en la que se desestimó demanda interpuesta por quien hoy es demandante en recurso dirigido contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 5 de julio de 2013, que aprobó definitivamente el proyecto de reparcelación de la UE 2, así como resolución posterior de recaudación de cuotas de urbanización, procedimiento judicial en el que indirectamente se impugnó el Plan Parcial por su inviabilidad económica, trasladando el ayuntamiento que la sentencia, al resolver la impugnación indirecta, concluyó que sí era viable económicamente, por lo que no estimó la pretensión en ese ámbito.
Debemos señalar que ello no condiciona la conclusión que ahora debe alcanzar la Sala en relación con la ausencia del documento exigido para la modificación del Plan Parcial por el artículo 104 de la Ley 2/2007 de Suelo y Urbanismo en relación con la exigencia del artículo 68 f), por ser un documento integrante también de la modificación de los planes parciales, el estudio de viabilidad económico-financiera que en el presente caso no existe”.
“Con el motivo segundo de la demanda se defiende que se ha omitido, con la modificación del Plan Parcial, la justificación de la calidad urbana, por lo que se ha incumplido la exigencia del artículo 105.1 de la Ley de Suelo y Urbanismo, que exige medidas compensatorias precisas, en concreto en el supuesto de incremento de intensidad de usos respecto a las modificaciones de la ordenación previamente establecida en el Planeamiento Urbanístico, para justificar la debida calidad urbana.
En este ámbito ya hemos concluido que esas previsiones son exigibles en las modificaciones, y no solo a las revisiones como traslada el Ayuntamiento. Aquí que no cabe sino apreciar que se incumple lo que ordena el artículo 105.1 de la Ley de Suelo y Urbanismo, porque, efectivamente, se produce un singular incremento de la intensidad del uso residencial, con independencia de que no se incremente la edificabilidad, como manifestación de la previsión de la posibilidad de construir viviendas bifamiliares en lugar de unifamiliares, con el incremento de 56 viviendas de las inicialmente previstas, porque de 44 en el Sector se va a pasar a la posibilidad de 100 viviendas.
Al respecto ninguna previsión recoge el documento de la modificación del Plan Parcial, documento que solo insiste en la relevancia de la previsión de incremento de viviendas, sin valorar la incidencia que ello tiene en la regulación sustantiva sobre las dotaciones, debiendo acoger lo que se defiende en la demanda cuando señala que para poder incrementar la intensidad de uso la normativa urbanística exige que se justifique el mantenimiento de la calidad urbana en cuanto a dotaciones y suelos protegidos, porque el esponjamiento aprobado conlleva una mayor densidad de población, por ello una reducción del ratio habitantes/superficie de las dotaciones locales previamente consideradas para dar servicio al sector, sobre lo que no existe en el expediente justificación.
Por ello, este motivo debe ser acogido, que conduce a declarar la nulidad de la modificación recurrida”.
Comentario del Autor:
Al margen de las consideraciones que sobre esta sentencia efectúo a continuación, cabe apuntar que asistimos en los últimos años a un fenómeno que cada vez se está convirtiendo en más habitual, la anulación de planes urbanísticos. Un repaso a los repertorios de jurisprudencia así lo atestiguan. El problema deviene en que, en un campo como la ordenación urbanística, tales anulaciones llevan aparejadas complicadas soluciones jurídicas, no sólo para hacer cumplir el fallo de las sentencias, sino también para evitar que la “resurrección” de planes urbanísticos derogados, puedan constituir un fuerte impacto por el nuevo modelo de ciudad que se planteaba en los instrumentos recurridos. Paradigmático puede ser a estos efectos el caso del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.
Es por ello, que para poner coto a las circunstancias indeseables que se generan por la anulación de un instrumento de planificación urbanística, que algunas Comunidades Autónomas comienzan a reaccionar mediante la aprobación de reglas que ordenen la situación provisional generada. Es el caso de Galicia, a través de los artículos 84 y siguientes de la Ley 2/2017, de 8 de febrero, de medidas fiscales, administrativas y de ordenación de Galicia, previendo instrumentos de ordenación provisional para determinados suelos, o el acortamiento de los plazos de tramitación de los nuevos instrumentos que sustituirán a los anulados, entre otros mecanismos.
En cuanto afecta al caso analizado, estamos ante una modificación de planeamiento derivado (en concreto, un plan parcial), a fin de dotar de viabilidad económica a una actuación urbanística. Tales alteraciones del planeamiento, han sido también habituales en los últimos años, con la crisis económica y el descenso de los precios de vivienda, lo que han hecho inviables muchas de estas actuaciones por los altos costes de urbanización. Todo ello ha hecho necesario su reformulación, generalmente mediante el aumento del número de viviendas, como es el caso.
La problemática crece cuando este tipo de modificaciones se han efectuado con las obras de urbanización ya materialmente ejecutadas. Lo que plantea que el aumento previsible de habitantes no conllevaría un aumento correlativo del suelo dotacional que les asegure la calidad urbana prevista a través de los módulos de reserva establecidos en la normativa urbanística. Es precisamente lo que ocurre en la sentencia analizada. Bien es cierto que en este caso, se había omitido una justificación documental sobre la suficiencia dotacional, pero pone bien a las claras las problemáticas que se plantean en este tipo de actuaciones, que aún siendo comprensibles, y a mi parecer en muchos casos deseables, topan no obstante con la rigidez de la legislación.
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