Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco de 21 de febrero de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: José Antonio Alberdi Larizgoitia)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ PV 895/2018 – ECLI:ES:TSJPV:2018:895
Temas Clave: Evaluación ambiental estratégica; Instrumentos de planificación; Planeamiento urbanístico; Suelos; Urbanismo
Resumen:
Una asociación vecinal interpone recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Elorrio de 25 de marzo de 2015, a través del cual se 
aprobaba definitivamente el Plan Parcial del sector 7.1 Pulla-Azkarreta, destinado a la implantación de un polígono industrial en dicha localidad. Ante el recurso y escrito de demanda, cabe precisar en primer lugar que el propio ayuntamiento demandado se allanó a las pretensiones anulatorias de los recurrentes, quedando únicamente como parte demandada la mercantil SPRILUR, S. A., sociedad pública de promoción de suelo para actividades económicas, promotora del plan parcial impugnado.
Los principales motivos que se alegan a fin de sustentar la petición de nulidad del plan parcial son los siguientes:
-Omisión del Informe preceptivo exigido por el artículo 25.4 de la Ley de Aguas:
El artículo 25.4 del texto refundido de la Ley de Aguas (Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio) dispone que:
«Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.
Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas.
El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto.
Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica».
Téngase en cuenta al respecto que, según consta en la sentencia examinada, el ámbito ordenado por el Plan Parcial se encontraría atravesado por el río Pulla, hasta el extremo de que el 5,12% estaría calificado como sistema general fluvial.
Pues bien, la Sala constata que efectivamente dicho Informe no se ha emitido, y atendiendo a que se trata de un informe preceptivo, su ausencia determina la disconformidad a derecho del Plan Parcial y, en consecuencia, su anulación.
-Ausencia del Informe preceptivo sobre servidumbres aeronáuticas:
Según consta en la sentencia, el ámbito ocupado por el Plan Parcial estaría afectado por sendas servidumbres aéreas de los aeropuertos de Bilbao y de Vitoria-Gasteiz, por lo que de conformidad con el artículo 29.2 del Real Decreto 584/1972, de 24 de febrero, de servidumbres aeronáuticas, resultaría necesaria la emisión de un Informe por la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento. Informe que tiene la naturaleza de preceptivo y vinculante
Pues bien, de nuevo se constata por la Sala que este Informe tampoco ha sido solicitado ni emitido, por lo que igualmente se acoge este motivo de impugnación.
-Omisión de la Evaluación Ambiental Estratégica:
Al parecer, durante la tramitación del Plan Parcial objeto de impugnación, se solicitó por el Ayuntamiento de Elorrio, con carácter previo a la aprobación inicial de este instrumento urbanístico, dictamen sobre la necesidad de evaluación ambiental estratégica del Plan, indicando la administración autonómica que no resultaba necesaria.
Sin embargo, este trámite administrativo, que resultaría correcto en cuanto a la normativa ambiental anterior, no había tenido en cuenta los nuevos postulados de la Ley 21/2013, de 9 diciembre, de evaluación ambiental, la cual cambió los supuestos sometidos a evaluación ambiental estratégica (artículo 6), obligando a realizarla a todos los planes que sirvan de marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental.
Teniendo en cuenta que el Plan Parcial fue aprobado inicialmente con posterioridad a la entrada en vigor de esta ley básica estatal de 2013, la Sala acoge también este motivo impugnatorio.
En fin, que la Sala estima el recurso contencioso-administrativo, anulando el Plan Parcial.
Destacamos los siguientes extractos:
“La asociación recurrente postula la disconformidad a derecho del plan parcial impugnado por la omisión del informe preceptivo exigido por el artículo 25.4 del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y, de otro lado, por el artículo 7 de la Ley vasca 1/2006, de 23 de junio, de Aguas, lo que resulta relevante teniendo en cuenta que el ámbito del plan parcial se encuentra atravesado por el río Pulla, con el que limita por el oeste, hasta el punto de que en el extremo noroccidental del sector se califican 5.410 m², que representan el 5,12% del ámbito, como sistema general fluvial.
Sprilur reconoce que el ayuntamiento de Elorrio omitió en el procedimiento de elaboración del plan impugnado la solicitud de dicho informe.
Siendo incuestionable que se trata del informe preceptivo, su omisión determina la disconformidad a derecho del plan parcial impugnado y su anulación, con el efecto de nulidad radical que corresponde a las disposiciones de carácter general en virtud de lo dispuesto por el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, aplicable por razones temporales, pronunciamiento que, en realidad, hace que devenga ocioso el examen de las demás cuestiones planteadas, en la medida en que hace desaparecer del mundo del derecho la disposición impugnada, ya que, de conformidad con la doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la STS de 4 de mayo de 2016 (recurso de casación número 4154/2014 ), la nulidad de los instrumentos de planeamiento por incumplimiento de los requisitos formales en el procedimiento de elaboración, impide la retroacción de actuaciones al momento en que se cometieron los vicios, así como la conservación de los actos, tal y como declara dicha sentencia:
<< Ésta Sala tiene reiteradamente declarado -así sentencias de 18 de noviembre de 2011 (recurso de casación 5883/2008) y 18 de octubre de 2013 (recurso de casación 4016/2012)- que en el caso de nulidad de instrumentos de planeamiento no hay conservación ni convalidación de trámites, dado que se trata de disposiciones de carácter general, de manera que, a diferencia de lo que sucede con los actos administrativos, el incumplimiento de requisitos formales o procedimentales, lo mismo que la presencia de defectos sustantivos, acarrea la nulidad radical, según dispone categóricamente el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de RJAP y PAC, no siendo aplicable lo establecido en los artículos 62.1 , 63.2 , 64 y 66 de la misma Ley. En éste sentido, esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en repetidas ocasiones -sirvan de muestra las sentencias de 13 de diciembre de 2001 (casación 5030/1995), 3 de enero de 2002 (casación 4901/1995) y 10 de mayo de 2011 (casación 2072/2007)- que los preceptos contenidos en los artículos 64 y 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre no son de aplicación a las disposiciones de carácter general, que se rigen por lo dispuesto en el artículo 62.2 de ésta misma Ley , según el cual los defectos formales tienen carácter sustancial y su deficiencia acarrea nulidad de pleno derecho>>”.
“Postula en segundo lugar la recurrente la disconformidad a derecho del plan parcial por la omisión del informe preceptivo de la dirección general de Aviación Civil del ministerio de Fomento, exigido por el artículo 29.2 del Real Decreto 584/1972, de 24 de febrero, de Servidumbres Aeronáuticas, dado que el sector se encuentra afectado por las servidumbres aeronáuticas de los aeropuertos de Bilbao y Vitoria-Gasteiz, según resulta del artículo 5 del Real Decreto 370/2011, de 11 de marzo y artículo 5 del Real Decreto 377/2011, de 11 de marzo, respectivamente.
Sprilur reconoce asimismo que el ayuntamiento de Elorrio omitió en el procedimiento de elaboración del plan impugnado la solicitud de dicho informe.
Procede, en consecuencia, acoger también el presente motivo de impugnación”.
“Ciertamente, consta que el ayuntamiento de Elorrio solicitó el 14 de mayo de 2014 a la directora de Administración Ambiental del Gobierno Vasco dictamen sobre la necesidad de evaluación ambiental estratégica del plan parcial, siendo la respuesta dada que dicho plan no está dentro de los supuestos del anexo I A de la Ley vasca 3/1998, de 28 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco, documento que consta al folio 1 del expediente.
Ahora bien, puesto que el plan parcial se aprobó inicialmente el 22 de enero de 2015 (folio 35 del expediente), se hallaba en vigor la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que entró en vigor el 12 de diciembre de 2013, cuyo artículo 6.1.a), de carácter básico a tenor de la disposición final octava, establece que serán objeto de evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes que apruebe una Administración pública, cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria, y que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran, entre otros supuestos, a la industria. Por su parte el artículo 7, también de carácter básico, establece que serán objeto de evaluación ambiental los proyectos incluidos en el anexo I, en cuyo apartado 10º del grupo 9 se incluyen los proyectos que requieran la urbanización del suelo para polígonos industriales o usos residenciales que ocupen más de 5 ha, razón por la cual obligado resulta concluir que el plan parcial impugnado requería la tramitación del procedimiento de evaluación ambiental estratégica.
Sin embargo, la Ley vasca 3/1998, de acuerdo con lo previsto por su artículo 29.2 en relación con el apartado octavo de la lista A del anexo I, únicamente requiere la evaluación ambiental de los planes parciales si tienen efectos significativos sobre el medio ambiente, lo que resulta ciertamente contradictorio con la normativa básica.
Ahora bien, la falta de adaptación del ordenamiento autonómico a la legislación básica sobrevenida, no obsta su aplicación de acuerdo con la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional a partir de la sentencia 102/2016, de 2 de julio, rectificando su anterior doctrina, que es seguida por las sentencias números 116/2016, 127/2016 y 204/2016, razonando, en esencia:
“El operador jurídico primario, al que preferentemente van destinadas las normas, tiene necesariamente que operar con la técnica del desplazamiento de una de las leyes en conflicto y no tiene legitimación para suscitar cuestión de inconstitucionalidad, pues su planteamiento se reserva a los jueces y tribunales, y esto significa que el asunto se ha judicializado, lo que representa siempre una situación indeseable, de tal modo que otorgar preferencia a la legislación básica estatal es la solución lógica a una situación provocada por la propia Comunidad Autónoma que ha incumplido su deber de inmediata acomodación de su legislación de desarrollo a la nueva legislación básica”.
Procede, en consecuencia, acoger también el presente motivo de impugnación ya que el plan parcial impugnado requería la tramitación del procedimiento de evaluación ambiental estratégica por habilitar un proyecto de urbanización de un ámbito industrial superior a 5 ha.”.
Comentario del Autor:
Una nueva anulación de un instrumento urbanístico. Se reitera de nuevo la complejidad administrativa que impregna la tramitación del planeamiento urbanístico, como por ejemplo la necesidad de solicitar un gran número de informes, y cuya omisión puede conllevar la nulidad radical de todo el expediente, y ello aunque fuese fácilmente subsanable su posterior emisión y cumplimiento en su caso. Todo ello precisamente por la naturaleza de disposición de carácter general con la que cuenta el planeamiento urbanístico, circunstancia que impide la conservación o la convalidación de trámites.
Además, concurre en el supuesto analizado la omisión de la evaluación ambiental estratégica del plan recurrido. También este tipo de situaciones se han analizado de forma recurrente en esta REVISTA, y dada la reiteración de sentencias en análogo sentido ya analizadas en fechas pasadas, únicamente se quiere dejar constancia de la anulación de un nuevo plan urbanístico por tal omisión.
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