Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco de 26 de junio de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Ana Isabel Rodrigo Landazabal)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ PV 2394/2020 – ECLI:ES:TSJPV:2020:2394
Temas Clave: Clasificación de suelos. Evaluación ambiental. Evaluación ambiental estratégica. Planeamiento urbanístico. Urbanismo.
Resumen:
Conoce la Sala del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo de 22 de marzo de 2018 del Ayuntamiento de Oñati (Guipuzkoa), a través del cual se aprueba definitivamente la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de planeamiento, sobre usos permitidos en suelo no urbanizable de zonas agropecuarias de protección especial y de reserva agropecuaria.
Según se desprende de la sentencia analizada, la modificación urbanística impugnada pretendía no autorizar en adelante usos extractivos, a excepción de la cantera existente en su configuración actual. Se impedía, por tanto, la ampliación de esta cantera en los términos acordados en su día por la empresa extractiva y el propio Gobierno Vasco, que posibilitaba reordenar el perímetro de explotación hacia el oeste. De hecho, el recurrente es la propia empresa titular de la cantera, explotada desde 1961, cuya ampliación quedaría proscrita a partir de ese momento.
Son variados los motivos impugnatorios que son desestimados por la Sala: ausencia de la información sobre la propiedad del suelo de los últimos 5 años; falta de motivación en el ejercicio de la potestad de planeamiento; o infracciones en el programa de participación ciudadana.
Me centro, en consecuencia, en los que sí se han estimado por la Sala. Así:
En primer lugar, se alega el incumplimiento del procedimiento ambiental preceptivo, por la inexistencia de evaluación ambiental estratégica, sí exigida por los artículos 6 y 9 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. De esta manera, las partes (empresa titular de la cantera por un lado, y el ayuntamiento, por el otro), difieren en sí era o no necesaria la realización de la evaluación ambiental estratégica. Me detengo en la posición municipal, que defiende que la modificación puntual, en definitiva, se trataría de un plan que tiene como finalidad la protección ambiental y, en consecuencia, en aplicación de la legislación básica estatal, quedaría exento de la realización de este trámite de evaluación estratégica. Al fin y al cabo, según se argumenta por la entidad municipal, con la eliminación de las actividades extractivas, se estaría favoreciendo el medio ambiente.
Sin embargo, la Sala interpreta de forma estricta el precepto que excluye la evaluación ambiental estratégica de los planes que tienen como finalidad la protección medioambiental, en el entendimiento que lo que se está enjuiciando es una modificación de un instrumento urbanístico. Por todo ello, admite este motivo impugnatorio, declarando nula la modificación antedicha.
En segundo lugar, se alega la vulneración del artículo 103.4 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco, en cuya virtud «la modificación (del plan urbanístico) podrá tener lugar en cualquier momento. No obstante, cuando se refieran a determinaciones o elementos propios del plan general no podrá tramitarse modificación alguna una vez expirados los plazos o producidos los supuestos o circunstancias previstos en el propio plan para su revisión, siempre que no se hubiere acordado el inicio de los trabajos de la misma».
Al respecto, alega la empresa recurrente, que han transcurrido los 8 años marcados en las Normas Subsidiarias establecidas como límite temporal para el desarrollo urbano.
La Sala acoge también este motivo, al entender que este precepto de la legislación autonómica de suelo vasca, lo que pretende evitar es que, una vez superado el límite de 8 años previsto en el propio plan, se vayan tramitando modificaciones puntuales que, en conjunto, acaben alterando la ordenación estructural, y evitando la revisión total del instrumento de planificación urbanística.
Destacamos los siguientes extractos:
“Se alega, en primer lugar, el incumplimiento del procedimiento medioambiental preceptivo, la inexistencia de evaluación ambiental estratégica. Se alega la vulneración de los arts. 6 y 9 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
[…]
La parte recurrente sostiene que se trata de una modificación de las previstas en el art. 6.1 de la Ley 21/2013, y que debió someterse al procedimiento de evaluación estratégica, puesto que tiene incidencia medioambiental. Se afirma que el Ayuntamiento de Oñati dirigió escrito sobre la EAE a la Viceconsejería de Medio Ambiente, que no obtuvo respuesta, lo que, según la Memoria se ha entendido como innecesariedad de someter la modificación a EAE. Sin embargo según el art. 5 del D. 211/2012 de 16 de octubre la no obtención de respuesta no puede considerarse exoneración del deber de realizar la EAE.
Es preciso señalar que, como se indica en la STSJPV de 21.2.2018 (rec. 295/2015), tras la entrada en vigor de la Ley 21/2013 de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (el 12 de diciembre de 2013), es aplicable en los artículos de carácter básico (D.F.8ª), desplazando la normativa autonómica no adaptada.
El Ayuntamiento de Oñati ha sostenido que la modificación no está sujeta al procedimiento de evaluación ambiental de los planes, invocando la STS de 8 de julio de 2015 (rec. 2692/2013), STS 30.9.2014 (rec. 4573/2012) y STSJPV de 21.9.2018 (rec. 65/2017). En ésta última se aplica la doctrina expuesta en relación con el decreto del Gobierno vasco 139/2016, de 27 de septiembre de 2016, por el que se aprueba el Plan rector de uso y gestión de la reserva de la biosfera de Urdaibai (BOPV número 226, de 28 noviembre de 2016).
[…]
La SSTS de 8.7.2105 (rec. 2692/2013), que se remite a la STS de 30.9.2014 (rec. 4573/2013), establece que la exigencia de evaluación ambiental estratégica de planes y programas impuesta por el ordenamiento comunitario europeo o interno español excluye precisamente “aquellos planes que tienen como genuina finalidad la protección ambiental de un lugar o zona concretos”, ya que estos planes colman las exigencias de la evaluación ambiental, y así se deduce de lo establecido en el art. 6.3 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992.
Es decir, la exclusión sólo opera respecto de los planes específicamente ambientales, lo que no es el supuesto que nos ocupa. Se trata de una modificación puntual de las NNSS de Oñati, en relación con los usos en la zona agropecuaria de protección especial, eliminando los usos extractivos. El que, según se sostiene por el Ayuntamiento, la eliminación de los usos extractivos en esta zona pudiera favorecer el medio ambiente y los recursos naturales, no excluye que debiera seguirse el procedimiento medioambiental, siendo precisamente el órgano ambiental el competente para formular el informe ambiental estratégico, y concluir en su caso que el plan o su modificación no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente.
Consta, como se indica por el Ayuntamiento, que se han emitido distintos informes sectoriales, todos ellos favorables. Pero ello no es óbice para que debiera haberse seguido el procedimiento medioambiental, porque no se trata de un plan específicamente medioambiental, sino de una modificación de las NNSS.
Estima la Sala que concurre este motivo impugnatorio”.
“Se alega la vulneración del art. 103.4 de la Ley 2/2006.
El art. 5 de las NNSS de Oñati (BOG de 29 de junio de 2006) establece ” las presentes Normas tienen, por imperativo legal, vigencia indefinida, pero sus previsiones del desarrollo urbano han sido establecidas, en principio, para un límite temporal de 8 años”.
La parte recurrente argumenta que ha transcurrido el plazo de 8 años, y por lo tanto se vulnera el art. 103.4 de la LS 2/2006. El precepto dice:
“4. La modificación podrá tener lugar en cualquier momento. No obstante, cuando se refieran a determinaciones o elementos propios del plan general no podrá tramitarse modificación alguna una vez expirados los plazos o producidos los supuestos o circunstancias previstos en el propio plan para su revisión, siempre que no se hubiere acordado el inicio de los trabajos de la misma.”
La posición de la Sala se expone en la STSJPV de 20.1.2011 (rec. 48/2009); y STSJPV de 20.7.2015 (rec. 108/2014), y STSJPV de 17.10.19 (rec. 442/2013).
Como indica el art. 89.6 de la Ley 2/2006, las determinaciones de los planes urbanísticos “mantendrán su vigencia hasta el momento de la entrada en vigor de su revisión o modificación”. Por ello el argumento del Ayuntamiento de Oñati de que la vigencia de las NNSS es “indefinida”, no permite extraer la conclusión de que no se fijó un plazo para su revisión. Del art. 5 de las NNSS resulta que se fijó el plazo de 8 años como límite temporal para la revisión.
En este caso, la modificación afecta al art. 11 (régimen general de uso de las zonas y sistemas generales). En concreto, a la zona C-4 (zona agropecuaria de protección especial), zona rural. Se trata de una determinación propia del Plan General, ordenación urbanística estructural, conforme a lo previsto en el art. 53.4.b) de la LS 2/2006 (la ordenación del suelo no urbanizable con la previsión de los usos y construcciones admitidas y prohibidas encada una de las categorías propias del mismo”.
Por el Ayuntamiento se argumenta que se han iniciado los trabajos de revisión (la convocatoria del concurso para la redacción se adoptó por Acuerdo plenario de 20 de julio de 2017, adjudicados al estudio de arquitectura Sabai Arkitexkoak S.L. BOG de 2 de marzo de 2018), porque conforme a la D.Tª 2ª de la LS deben adaptarse con anterioridad al 20 de setiembre de 2021.
El Acuerdo de aprobación inicial de la modificación que nos ocupa es de fecha 26 de enero de 2017 (Acuerdo del Pleno de 26 de enero de 2017). Por lo tanto, se inició el trámite de modificación con anterioridad al inicio de los trabajos de revisión, y cuando ya había transcurrido el plazo de 8 años previsto en el art. 5 de las NNSS.
Es preciso señalar que el plazo establecido en la DTª2ª para adaptación de los planes generales y normas subsidiarias a la Ley 2/2006, se estableció inicialmente en ocho años desde su entrada en vigor. Posteriormente la Ley 2/2014 de 2 de octubre, de modificación de la Ley 2/2006, lo amplía a 15 años. Esta Ley 2/2014 amplió el plazo para posibilitar la adaptación de las normativa urbanística general de aquellos municipios que no la habían adaptado en el plazo inicial, y para evitar que se situaran, en todo aquello que no fuera directamente aplicable la LS 2/2006, al margen de la legalidad vigente. Pero, estima la Sala, el art. 103.4 de la LS 2/2006 tiene otra finalidad, y remite al plazo de revisión previsto en la propia norma de planeamiento, puesto que su finalidad es limitar las modificaciones estructurales de la norma de planeamiento general, cuando ya ha transcurrido el plazo previsto en la propia normativa para iniciar su revisión. Es decir, evitar que por sucesivas modificaciones, y por su suma, se altere la ordenación estructural.
Estima la Sala que concurre este motivo impugnatorio”.
Comentario del Autor:
Estamos ante una nueva anulación de un instrumento urbanístico, pero ciertamente por motivos no tan comunes como las analizados hasta la fecha. Es cierto que, en no pocas ocasiones, hemos asistido a la anulación de planes por ausencia de informe de evaluación ambiental estratégica. De hecho, se ha llegado a publicar un artículo doctrinal en esta REVISTA, elaborado por José Antonio RAMOS MEDRANO, bajo el revelador título de “Más de 90 planes de urbanismo anulados judicialmente por no realizar la evaluación ambiental estratégica (EAE)”.
Lo curioso de esta sentencia es que, en realidad, la modificación puntual anulada, lo que pretendía era precisamente acotar el uso extractivo de una cantera, favoreciendo así el medio ambiente. Aspiraba acogerse así el ayuntamiento a la exención de realizar esta evaluación estratégica, prevista en la norma estatal para los planes que tienen como finalidad la protección ambiental. Sin embargo, la Sala interpreta de forma restrictiva esta opción, ordenando, en fin, la realización de la evaluación igualmente.
Otro de los motivos que han fundamentado el fallo anulatorio, se centra en la interpretación del precepto autonómico que impide las modificaciones puntuales de los instrumentos urbanísticos, cuando hubieran expirado los plazos para su desarrollo o producidos los supuestos que hiciesen necesaria su revisión. Se trata de evitar, en definitiva, que mediante numerosas modificaciones puntuales del plan de que se trate, pueda acabar alterándose su ordenación estructural, sin las garantías procedimentales y de otra índole previstas para la revisión del instrumento.
Enlace web: Sentencia STSJ PV 2394/2020 del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco de 26 de junio de 2020
