Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 31 de marzo de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Antonio Sánchez Ibáñez)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ NA 169/2021 – ECLI:ES:TSJNA:2021:169
Palabras clave: Competencias. Comunidades Autónomas. Especies amenazadas. Fauna. Protección de especies.
Resumen:
Se interpone recurso contencioso-administrativo por una asociación ecologista contra el Decreto Foral 254/2019, de 16 de octubre, por el que se establece el Listado navarro de especies silvestres en Régimen de Protección Especial, se establece un nuevo Catálogo de especies de Flora amenazadas en Navarra y se actualiza el Catálogo de especies de Fauna amenazadas de Navarra.
Los motivos que sustentan las pretensiones anulatorias de la asociación recurrente son variados, tales como (i) la vulneración de determinados preceptos de la Ley 5/2018, de 17 de mayo, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, por deficiencias en cuanto a la documentación publicada para la información y participación pública; (ii) ausencia del preceptivo Informe del Consejo Asesor Navarro de Medio Ambiente, contraviniendo la Ley Foral 1/1993, de 7 de febrero, del Consejo Navarro de Medio Ambiente; (iii) vulneración del artículo 58.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad (y normas concordantes), al entender que una descatalogación de especies protegidas requeriría de un Informe del Consejo Asesor de Medio Ambiente de Navarra o bien información científica o técnica suficiente y justificada; (iv) vulneración del artículo 56 de la Ley 42/2007 precitada, porque no se han incluido las obligaciones legales contraídas internacionalmente por España, como el Convenio de Berna y las Directivas de aplicación, etc.
En cualquier caso, me centro en la alegación concerniente a la vulneración de los artículos 17, 18 y 19 de la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, de protección y gestión de la fauna silvestre y sus hábitats. Por cuanto en el Decreto Foral impugnado, únicamente se habrían establecido dos categorías de especies reguladas, en vez de las cinco contempladas en el artículo 18 de dicha Ley Foral 2/1993, quebrantando por ello el principio de jerarquía normativa.
En este sentido, la Sala comienza su discurso argumentativo analizando si el Decreto Foral ha vulnerado o no este principio de jerarquía normativa, y ello pese a la existencia de un Informe del Director del Servicio de Biodiversidad del Gobierno de Navarra, en el cual se consideraba que con el Decreto Foral se estaría aumentado el régimen de protección del conjunto de especies de fauna y flora silvestre de Navarra, acrecentando en más de tres veces el número de especies especialmente protegidas en la actualidad, respecto de la regulación anterior.
No obstante lo anterior, la Sala constata que en el Decreto Foral recurrido, únicamente se hace mención a las categorías de “en peligro de extinción” y “vulnerable”, omitiendo referencias a las especies incluidas en las categorías de “sensibles a la alteración de su hábitat”, “extinguidas” y “de interés especial”, que sí se contemplan en la legislación foral (artículo 18 de la Ley Foral 2/1993 precitada).
Por esta razón, entiende la Sala que sí se ha producido una vulneración del principio de jerarquía normativa, al reducirse en el ejercicio de la potestad reglamentaria, categorías de especies que sí que están previstas en una norma con rango de Ley. A la vista de lo expuesto, se estima el recurso contencioso-administrativo contra el Decreto Foral recurrido.
Conviene advertir, no obstante, que el Fallo de la sentencia analizada es equívoco, al no referirse a la anulación expresa del Decreto Foral. En cualquier caso, no puede interpretarse otro resultado, teniendo en cuenta que se estima el recurso contencioso-administrativo al final de los fundamentos de derecho.
Destacamos los siguientes extractos:
“Previamente a resolver, señalaremos que el examen del litigio se va a ceñir al ajuste, o no, del Decreto Foral recurrido al principio de jerarquía normativa, puesto que, de no estarlo, el mismo quedaría viciado de nulidad y, por tanto, sería superfluo examinar el resto de motivos.
[…]
Es decir, es limite “sine qua non” de la potestad reglamentaria, y a estos efectos el Decreto Foral recurrido, lo es, el de no vulnerar lo dispuesto en norma de rango superior, ni regular materias reservadas a norma con rango de ley y se exige la justificación de los fines explicitados en la exposición de motivos. Principios de buena regulación y reserva de ley, están directamente imbricados. Ocurre, descendiendo a nuestro caso, que, aunque en los informes obrantes en el expediente se alude a que existe un cumplimiento de lo prescrito en la Ley Foral, a contemplar en el Anexo las cinco categorías de especies a las que más adelante haremos referencia, lo cierto es que únicamente se recogen especies correspondientes a las dos categorías de “en peligro de extinción” y “vulnerable”, sin que ninguna especie esté incluida en las categorías “Sensibles a la alteración de su hábitat”, “Extinguidas” y “De interés especial”, contempladas en la Legislación Foral en la materia.
En fin, no se ha justificado tal y como exige la Ley 39/2015 la necesidad eficacia y proporcionalidad de la medida introducida por la disposición reglamentaria, fuera de una mera justificación – explicación formal en la exposición de motivos. Ello sería suficiente para estimar vulnerado el principio de buena regulación. Pero no es solo esto”.
“A la vista de todo lo actuado, lo cierto es que la LF y la normativa nacional y comunitaria están en la línea de exigir estrictas normas de protección de especies amenazadas y qué duda cabe que el Gobierno de Navarra habría de poder desarrollar este bloque normativo en línea con lo previsto en la Ley foral y normativa concordante, pero, la categorización de especies discutida excede del ejercicio de la potestad reglamentaria pues no se circunscribe a desarrollar una previsión legal, sino a la reducción de categorías que, como veremos seguidamente, precisa de regulación por norma con rango de ley”.
“En definitiva, la Ley Foral contempla cinco categorías que se ven reducidas a dos en el Decreto Foral impugnado, si bien se mencionan en el Anexo I, siendo así, por una parte, según la Administración por la necesidad de adecuar la norma reglamentaria a la Ley estatal, que, como sabemos tiene carácter básico y recogiéndose de manera formal para que el Decreto Foral no contradiga la Ley Foral. Sin embargo, la normativa estatal, en los párrafos 3 y 4 del artículo 58 citado permite a las comunidades autónomas crear nuevas categorías e incrementar el grado de protección incluyendo a especies en categorías superiores, para la preservación de las especies y es lo que hace la Ley Foral 2/1993, de tal manera que, el Decreto Foral, pese a que formalmente conserva tales categorías, insistimos, materialmente las reduce al mínimo legalmente exigido, cuando, como decimos, la Ley Foral lleva a cabo la ampliación de categorías que le permite la ley estatal, de manera que la Administración, en el Decreto Foral recurrido va más allá de la ley, con infracción del principio de jerarquía normativa.
Todo lo expuesto nos lleva a estimar la demanda, sin necesidad de analizar los restantes motivos de impugnación, puesto que, como anticipamos, la vulneración del principio de jerarquía normativa vicia de nulidad al Decreto Foral recurrido”.
Comentario del Autor:
Interesante e importante pronunciamiento judicial, en cuanto a que anula un Decreto autonómico relativo a la protección de especies de fauna y flora. Ciertamente, los motivos que han desembocado en su anulación radican en una infracción del principio de jerarquía normativa, a priori fácilmente perceptible.
Y ello no obstante, pese a que el Decreto Foral pudiera acomodarse a la legislación básica del Estado en la materia (Ley 42/2007 antes citada). Sin embargo, no puede olvidarse que las Comunidades Autónomas pueden, en materia medio ambiental, incrementar la protección a través de normativa propia. Eso es precisamente lo que ocurrió al aprobar Navarra una Ley propia en 1993 que contemplaba cinco categorías de protección, ahora reducidas a dos por el Decreto Foral recurrido. Por ello la Sala entiende que se estaría produciendo una vulneración del principio de jerarquía, estimando por ello el recurso contencioso-administrativo.
Enlace web: Sentencia STSJ NA 169/2021 del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 31 de marzo de 2021.
