Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 11 de mayo de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Jesús Azcona Labiano)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ NA 349/2022 – ECLI:ES:TSJNA:2022:349
Palabras clave: Actividades clasificadas. Autorizaciones y licencias. Declaración de impacto ambiental. Minería. Procedimiento administrativo.
Resumen:
Se interpone recurso contencioso administrativo contra la Resolución 731E/2021, de 16 de julio, del Director General de Medio Ambiente, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por una mercantil contra la Resolución 3E/2021, de 13 de enero, del Director del Servicio de Economía Circular y Cambio Climático, por la que se emite informe desfavorable con carácter previo a la resolución municipal de actividad clasificada para el Proyecto de explotación de una gravera en Buñuel (Navarra).
Las razones para que la administración foral emitiese este informe desfavorable previo a la resolución municipal de actividad clasificada, eran que a su entender la gravera se situaría en suelos de especial protección, en los cuales quedaría prohibida (conforme a la planificación territorial del ámbito) las actividades extractivas salvo que fuesen necesarias para actuaciones en obras públicas próximas. Además, aducía la administración que se no habría realizado un estudio de alternativas.
El caso es que, con anterioridad a este procedimiento administrativo que trae causa de la sentencia examinada, la actividad extractiva había obtenido previamente una Declaración de Impacto Ambiental (en adelante, DIA), y una Resolución de la Dirección General de Industria, Energía y proyectos Estratégicos del Gobierno de Navarra por la cual se autorizaba la explotación de la gravera.
De esta manera, entiende la mercantil recurrente que la administración se estaría extralimitando con las razones aportadas para informar desfavorablemente la licencia de actividad clasificada, en el informe previo a la resolución municipal. Argumenta, así, que todas las cuestiones aducidas para mostrarse en contra de la licencia de actividad, ya debieron ser analizadas (o lo fueron) en el procedimiento de formulación de la DIA o en la resolución que autorizaba la actividad extractiva.
En este sentido, la Sala constata que tanto la DIA era correcta como la resolución que amparaba la actividad extractiva (se habían estudiado alternativas y se planteaba la utilización de las gravas en la construcción de una obra pública cercana), entendiendo que la administración autonómica se habría extralimitado dando motivos no contemplados en la norma a la hora de emitir su informe previo a la resolución municipal de actividad clasificada para el proyecto de explotación de gravera. En consecuencia, estima el recurso contencioso administrativo, debiendo el Gobierno de navarra emitir informe favorable, sin perjuicio de las medidas correctoras o condiciones que en su caso fuera necesario implantar.
Destacamos los siguientes extractos:
“Partiremos de que expediente que hoy nos ocupa tiene por objeto la autorización de una actividad en suelo no urbanizable que, conforme al procedimiento regulado en la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental y en su normativa de desarrollo, se integra en la tramitación de la actividad clasificada de una explotación de gravas que pretende desarrollar la entidad promotora en las parcelas NUM000 , NUM001 y NUM002 , del polígono NUM003 de Buñuel, parcelas estas integrantes de áreas de especial protección por su valor para la explotación natural, por su elevada capacidad agrologica y también en un área de especial protección, zona fluvial.
Conforme a esa Ley Foral, la actividad debía ser sometida -y lo fue- a la correspondiente declaración de Impacto Ambiental, habiéndose dictado la ya referida Resolución 281E/2020, de 23 de marzo, del Director General de Medio Ambiente, favorable a la autorización del proyecto al considerar que … “la propuesta presentada es ambientalmente viable” … Pero no basta con dicha Declaración de Impacto Ambiental favorable, sino que, conforme a lo dispuesto en los artículos 117 y 118 de la Ley Foral de Ordenación del territorio y Urbanismo -la LFOTU- (cuyo Texto Refundido ha sido aprobado por el Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio), a la licencia municipal de actividad debe preceder la autorización del departamento competente del Gobierno de Navarra , en este caso Ordenación del Territorio”.
“Llegados a este punto, no cabe ninguna duda entonces de que el Departamento competente del Gobierno de Navarra para resolver respecto a la autorización de la actividad solicitada en suelo no urbanizable ha de valorar las afecciones sectoriales concurrentes, y, en línea de principio, habrá de contar con los informes sectoriales pertinentes, informes a los que se alude expresamente en la resolución 3E/2021 que determinan, en su sentir, la “incompatibilidad” de la actividad con los suelos de protección señalados; así por ejemplo respecto del área de especial protección de valor ambiental , y se dice que ello ya fue advertido en las fases de consulta del trámite de la Declaración de Impacto Ambiental. No obstante, esto no nos consta máxime cuando se dictó resolución aprobando la Declaración de Impacto Ambiental. Lo primero que tenemos que decir, respecto a la pretendida incompatibilidad de este suelo de especial protección con la actividad extractiva es que ello casa mal con la aprobación de la Declaración de Impacto Ambiental donde también se pondero, como se ha dicho, la idoneidad de emplazamientos; no alcanza esta Sala a entender el alcance de la DIA en cuestión respecto de esta actividad y la pretendida incompatibilidad, y no se nos diga que es hoy por razones urbanísticas, cuando se pretende aplicar un especial régimen de protección ambiental. En lo que se refiere a la incompatibilidad de la actuación extractiva en este tipo de suelo en lo que se refiere a los riesgos naturales a efectos de zonas inundables, decir que, efectivamente, el Servicio de Economía Circular y Cambio Climático emite informe desfavorable y dice : 1º las actividades extractivas pueden autorizarse en zona de riesgo alto de inundación, y 2º en estos suelos , no se permitirán la instalación de acopios de materiales que puedan ser arrastrados o puedan degradar el dominio público hidráulico o almacenamiento de residuos de todo tipo. No alcanza esta Sala a colegir la pretendida incompatibilidad para la actividad extractiva, de modo absoluto y en todo caso. Lo que sería, digamos incompatible, es la instalación de acopios de materiales, o el almacenamiento de residuos de todo tipo, en aras a evitar que, se existir una inundación, sean arrastrados o puedan degradar el dominio público hidráulico. Por tanto, esta Sala, desde este punto de vista no aprecia obstáculo al informe favorable respecto de la actividad extractiva en cuanto tal, sin que se instalen acopios o almacenen residuos, de modo que, la Administración siempre podría acordar la autorización estableciéndose las oportunas condiciones o medidas correctoras, si se precisaran, en evitación de arrastres o degradación del dominio público hidráulico.
Se añade también o se articula por la Administración como motivo para informar desfavorablemente la solicitud de autorización, que el régimen de protección especial de valor para su explotación natural, por su alta capacidad agrologica, prohíbe las actividades extractivas salvo que se destinen a obra pública. En línea con lo anterior hoy el Gobierno de Navarra nos dice que no se ha probado que la totalidad de la producción de la planta extractiva sea destinada a tal obra pública y además que no se aporta por la actora un estudio de las alternativas sobre emplazamientos más idóneos de la actividad extractiva, que sean cercanos a la obra de desdoblamiento de la carretera N-232.
En cuanto al primer punto, se ha de puntualizar que no se trata de autorización para planta extractiva (parece que nos encontramos ante un “lapsus linguae”). El supuesto que constituye la excepción es que la actividad extractiva se destine a obra pública. Pues bien. Presentó la actora, el “Proyecto de Explotación, Estudio de Impacto Ambiental y Plan de restauración de la gravera La Arena, en Buñuel” (Folios 83 y ss. EA). En concreto, el proyecto contempla la extracción de la grava de las parcelas NUM000, NUM001 y NUM002, del polígono NUM00, de Buñuel que son de su propiedad. El destino de las gravas extraídas quedó explicitado claramente en el ” 1. Objeto y Alcance” del proyecto: … “suministro de áridos para la obra del Desdoblamiento de la Carretera N-232” […].
La Administración ha venido a sostener asimismo que debía de haberse aportado estudio de que la planta extractiva no tenía otras ubicaciones posibles en otros emplazamientos con menor afección. Como ya se ha dicho anteriormente, la licencia no tiene como objeto una planta extractiva, ésta ya tiene la oportuna autorización, no, el objeto de autorización es la extracción de áridos y gravas, de las parcelas propiedad de la demandante. Sobre la idoneidad de emplazamiento ya se valoró y resolvió a los efectos de la Declaración de Impacto Ambiental, por lo que no se entiende que ahora se pretenda reabrir esta cuestión y, en fin, imponer una condición que, como vamos a ver, no se establece en la norma”.
“El establecimiento/imposición, en fin, de las condiciones analizadas suponen una extralimitación respecto a lo que la norma exige a la mercantil demandante y no solo vienen a vulnerar lo establecido en la normativa de aplicación, también, siquiera de forma indirecta y por ende el principio de libertad de empresa a los efectos de los establecido en el art 38 de la CE. Procede en atención a lo expuesto, estimar el presente recurso contencioso administrativo”.
Comentario del Autor:
La sentencia examinada distingue nítidamente las autorizaciones o procedimientos administrativos que, aún concurrentes para una misma actividad, cuentan con objetivos o pretensiones distintas. En este supuesto, el desarrollo de una actividad extractiva en suelo no urbanizable, requiere de variados procedimientos autorizatorios o legitimadores de la actividad. Así, a la autorización del servicio de minas, a la que acompañaría la DIA, hace falta la municipal licencia de actividad clasificada.
De esta manera, diferencia la Sala los objetivos de cada uno de estos procedimientos, delimitando el alcance de las funciones y controles que la administración, autonómica en este caso, puede hacer en cada una de ellas.
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