Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 17 de diciembre de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Antonio Sánchez Ibáñez)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ NA 594/2020 – ECLI:ES:TSJNA:2020:594
Palabras clave: Agricultura. Aves. Biodiversidad. Espacios naturales protegidos. Red Natura. Zona de especial protección para las Aves (ZEPA)
Resumen:
Por unos particulares se interpone recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 27 de marzo de 2019, por el que se aprueba el expediente de modificación del Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipal de la ampliación de la 1ª fase del Canal de Navarra y su zona regable.
Según consta en la sentencia analizada, los recurrentes son una serie de agricultores de parcelas afectadas por el proyecto, algunos de los cuales desde los años 90 del siglo pasado contaban con distintas concesiones administrativas para el riego de sus tierras. Al respecto, la tramitación y aprobación del proyecto recurrido, implicaría la ampliación de zonas de regadío, siendo que las parcelas de los recurrentes se quedarían fuera de dicha ampliación, dejando sus parcelas como zona de secano, a su parecer de forma arbitraria y carente de motivación, mostrando por ello su oposición.
La problemática que se plantea se sitúa en el hecho de que algunas de las parcelas excluidas de la ampliación, en realidad, ya estarían siendo regadas con aguas del canal desde hacía más de veinte años, siendo que su exclusión actual correspondería a una cuestión ambiental. En concreto, a la existencia en la zona de aves esteparias que deben ser conservadas dada la existencia de una Zona de Especial Protección para las Aves.
Gran parte de las alegaciones de los recurrentes, al margen de algunas cuestiones procedimentales, van precisamente referidas a probar la arbitrariedad de la administración, en el sentido de que la inclusión o no de parcelas en la ampliación del regadío no se ha hecho de manera justificada, entre otras cuestiones, porque su consideración como zonas regables en nada afectaría a los objetivos y medidas de conservación de las aves esteparias.
No opina así la Sala desestimando el recurso, al comprobar que en la Declaración de Impacto Ambiental incluida en el expediente, el Gobierno de Navarra habría justificado la imposibilidad de cumplir con los objetivos de conservación establecidos para las aves esteparias en el caso de que las parcelas citadas se declarasen de regadío. De igual manera, comprueba la Sala que tal inclusión como regadío colisionaría con los objetivos de protección recogidos en el plan de gestión aplicable a la Zona de Especial Protección para las Aves aprobado en 2017.
Destacamos los siguientes extractos:
“Así las cosas ,la parte actora aduce que el Gobierno de Navarra incurre en arbitrariedad y falta de motivación porque en el Estudio de Impacto Ambiental efectuado por INTIA incorporado al Proyecto inicial se excluyen las parcelas de su propiedad, algunas de ellas, parcelas de regadío desde hace más de treinta años y otras, si bien están dentro de la Zona de Especial Conservación “Yesos de la Ribera Estellesa” no sería óbice para poderlas incorporar al PrSIS, por cuanto consta que otras muchas están en dicha Zona de Especial Conservación y no han sido excluidas.
En este punto, la STS de 15 de noviembre de 2011, RJ 2012\2207A recuerda la doctrina de la Sala sobre el significado y alcance del requisito de motivación de los actos administrativos, según se expresa en la STS de 23 de mayo de 2005 (RJ 2005, 4382) (RC 2414/2002 ), en la que decía: “El deber de motivación de los actos administrativos que establece el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que se enmarca en el deber de la Administración de servir con objetividad los intereses generales y de actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que impone el artículo 103 de la Constitución, se traduce en la exigencia de que los actos administrativos contengan una referencia precisa y concreta de los hechos y de los fundamentos de derecho que para el órgano administrativo que dicta la resolución han sido relevantes, que permita conocer al administrado la razón fáctica y jurídica de la decisión administrativa, posibilitando el control judicial por la tribunales de lo contencioso-administrativo.
[…]
La aplicación de tales criterios en este caso determina la desestimación del motivo, puesto que se motivó en la contestación a las alegaciones realizada por la DIA en su Anexo IV, Alegación novena y recogidas, asimismo, en el Anexo I del Acuerdo del Gobierno de Navarra, de 27 de marzo de 2019 que las solicitudes de ampliación del regadío resultan incompatibles con los objetivos de protección de la Red de espacios naturales de Navarra y la Red Natura 2000.
En el informe del Servicio de Medio Natural, de 13 de abril de 2018, emitido en el expediente de la DIA se indica que la puesta en regadío de las parcelas actualmente ocupadas por cereal de secano y que quedan incluidas en la ZEC ES2200031 “Yesos de la Ribera Estellesa” (en áreas complementarias, entre otras, “El Raso de Peralta y Sotos de Peralta y Funes) resulta incompatible con los objetivos de conservación establecidos en el Plan de Gestión de dicha ZEC, aprobado por Decreto Foral 76/2017, de 30 de agosto (BON nº 194, de22 septiembre 2017).
En la Resolución 998E/2018, de 19 de diciembre, de la Directora General de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio por la que se formula Declaración de Impacto Ambiental de la Modificación del PrSIS de la Ampliación de la 1.ª fase del Canal de Navarra, relativa a las Áreas Complementarias, promovido por la Dirección General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería se motiva, en cuanto a la zona de ubicación de las parcelas del demandante, que: “El Estudio de Impacto Ambiental que acompaña a la documentación técnica dela Modificación del PrSIS realiza un análisis de las zonas regables desde el punto de vista ambiental. Se ha tenido en cuenta como criterio de selección que las áreas regables propuestas no entren en colisión con los objetivos de protección de la Red de Espacios Naturales de Navarra y la Red Natura 2000, ni con las Áreas de Importancia para la Conservación de la Avifauna Esteparias de Navarra (AICAENAs), exceptuándose intrusiones de parcelas actualmente en regadío y parcelas con cultivo de viñedo que cuentan con autorización medioambiental en la actualidad.
[…]
Por tanto, la resolución de exclusión de las parcelas del demandante en el PSIS está suficientemente motivada en cuanto a la protección de la avifauna esteparia porque, aunque en las parcelas del recurrente no haya colonias de aves esteparias con presencia actual o reciente, las parcelas están incluidas en la zona ZEC de protección en la que se debe llevar a cabo un plan de recuperación y conservación de la fauna esteparia, como prevé el Decreto Foral 6/2017, de 30 de agosto, y, en la DIA se establece expresamente que se deberán mantener en secano las parcelas, actualmente ocupadas por cereal, que quedan incluidas en la ZEC(ES2200031) “Yesos de la Ribera Estellesa”.
No puede estimarse la alegación del recurrente cuando sostiene que las parcelas (algunas de ellas) tienen concesión de aguas o que en otras se haya autorizado el riego por goteo, o como hemos dicho antes, se han regado desde hace tiempo, puesto que el hecho de estar ubicadas en un Área de Interés para la Conservación de Avifauna Esteparia en Navarra, algunas y, otras, en la Zona de Especial Conservación “Yesos de la Ribera Estellesa”, dentro de los criterios para determinar la viabilidad ambiental de las diferentes zonas, el EsIA señala que las áreas regables seleccionadas no deben entrar en colisión con los objetivos de protección de la Red de espacios naturales de Navarra y la Red Natura 2000, sin que a ello obste el estado actual de cosas endichas parcelas. Tampoco puede prevalecer lo expuesto por la recurrente en el informe pericial que obra en las actuaciones y al que más arriba hemos hecho referencia, por cuanto, como decimos, el regadío a través del Canal de Navarra de las parcelas sería incompatible con el Decreto Foral 76/2.017, puesto que el fin del mismo es la preservación y/o recuperación de la avifauna esteparia navarra”.
“El demandante sostiene que el Decreto Foral 76/2017, de 30 de agosto, por el que por el que se designa el Lugar de Importancia Comunitaria denominado “Yesos de la Ribera Estellesa” como Zona Especial de Conservación, se aprueba el Plan de Gestión de la Zona Especial de Conservación y se aprueba el Plan de Gestión del Enclave Natural “Pinares de Lerín” (EN-3), no imposibilita el riego de las parcelas existentes en el mismo.
El Plan de Gestión obliga genéricamente a garantizar la conservación de los hábitats sin que en ninguno de sus preceptos se prohíba el riego (se llega a prohibir el riego agrícola con estiércol líquido), por lo que no basta a la Administración con afirmar que las parcelas se encuentran dentro de la ZEC, sino que es preciso que acredite que la toma de aguas del Canal de Navarra es incompatible con la conservación de los hábitats, lo que difícilmente puede hacer en la medida en que, tal y como resulta del informe pericial, los habitas no se modifican al ser ya las parcelas cultivos de secano.
[…]
También prevé indemnizaciones por limitaciones de usos y actividades, que: “se aplicarán de igual manera a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley Foral 9/96, de 17 de junio, de Espacios Naturales de Navarra. No obstante, podrá convenirse otras formas de indemnización, tales como el otorgamiento de ayudas, subvenciones, la provisión de servicios u otros medios de fomento”.
El PSIS debe ajustarse a las previsiones del Decreto Foral 76/2017, de 30 de agosto y, en contra de lo manifestado por la parte actora, sí que existe impedimento legal para la inclusión de las parcelas del recurrente en el PSIS de la ampliación de la 1ª fase del Canal de Navarra, porque el acceso al regadío del Canal de Navarra contemplado en la resolución recurrida de las parcelas del recurrente no es compatible con los objetivos de conservación establecidos en el Decreto Foral 76/2017 que aprueba el Plan de Gestión de la Zona de Especial Conservación (ES 2200037) “Yesos de la Ribera de Estella”, debiendo mantenerse en el régimen actual de cultivo secano”.
Comentario del Autor:
La sentencia examinada constituye un nuevo ejemplo de la tensión existente entre la protección del medio ambiente y las aspiraciones de desarrollo económico de aquellos espacios que, como el que nos ocupa, han quedado integrados en la Red Natura 2000. En este sentido, la Sala constata que la puesta en marcha del regadío, solicitado por los recurrentes, es incompatible con la conservación de las aves esteparias existentes en la zona, y que dieron lugar a su inclusión en la Red. Y ello pese a que, según parece, algunas de esas parcelas ya estarían siendo regadas desde hacía décadas con aguas del Canal de Navarra.
En estos supuestos, parece claro que debe indemnizarse por la administración la imposibilidad de llevar a cabo actividades legítimas, que venían siendo ejercidas con anterioridad a la prohibición. Y de eso se hace eco la sentencia examinada, haciendo alusión a que el propio plan de gestión del espacio Red Natura, prevería la indemnización por limitaciones de usos y actividades, mediante su remisión genérica a la legislación de espacios naturales autonómica.
Aquí es donde precisamente puede ponerse algún reparo al asunto, pues lo cierto es que los numerosísimos planes de gestión que se han ido aprobando en España a fin de acomodarse a las exigencias de la Directiva de Hábitats (artículo 6), adolecen en gran número de medidas económicas ponderadas, realistas y dotadas de respaldo presupuestario. Medidas económicas, no sólo destinadas a indemnizar cuando así resulte necesario por el impedimento de llevar a cabo actividades hasta entonces permitidas, sino que sirvan como motor de desarrollo y compensación, por la carga que supone que determinados territorios sean incluidos en gran proporción en Red Natura 2000, limitando muy probablemente el crecimiento y las oportunidades de las poblaciones próximas.
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