Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, de 10 de marzo de 2022 (Sala de lo contencioso administrativo. Sección 1ª. Ponente: María Consuelo Uris Lloret)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ MU 231/2022 – ECLI:ES:TSJMU: 2022:231
Palabras clave: Responsabilidad Medioambiental. Contaminación. Nitratos. Agricultura. Ganadería. Espacio Natural Protegido. Red Natura 2000. Vertidos. Aguas. Competencias.
Resumen:
El recurso que resuelve la presente sentencia fue presentado por el Ministerio Fiscal, el cual requería a la Conserjería de Medio Ambiente de Murcia la iniciación de un procedimiento de responsabilidad medioambiental contra las empresas consideradas responsables de diversas actuaciones contra el medio ambiente en el Mar Menor de Murcia. Todo ello en base al principio de quien contamina paga, especialmente reforzado en la Ley de 23 de octubre de 2007 de responsabilidad medioambiental.
Los argumentos empleados por el Ministerio Público se resumen a continuación:
Tras haber tenido conocimiento de la situación de contaminación del Mar Menor, interpuso denuncia identificando a empresas y actividades agrícolas con aportación excesiva de nutrientes y vertidos de rechazo de las aguas extraídas de los acuíferos.
Por Resolución del Director General de Medio Ambiente, se acuerda iniciar actuaciones previas con el fin de determinar la procedencia de iniciar expediente de responsabilidad medioambiental a cada uno de los responsables y se designa instructor.
Tras realizar varios informes competenciales, la Dirección General dirige oficio al Presidente de la Confederación Hidrográfica del Segura solicitando informe sobre si los operadores identificados por la Fiscalía desarrollan alguna de las actividades de las enumeradas en los apartados 3, 4 y 6 del ANEXO III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, relacionadas con autorizaciones de su competencia.
Llama especialmente la atención el informe emitido por el Servicio de Gestión y Disciplina Ambiental de la Dirección General del Medio Ambiente, relativo a la competencia para tramitar y resolver estos procedimientos, según el cual la competencia para la tramitación de tales expedientes de responsabilidad ambiental no sería de la competencia de la Dirección General de Medio Ambiente, sino de la Administración General del Estado, en concreto al Organismo Autónomo Confederación Hidrográfica del Segura.
En la contestación de la parte demandada, argumenta que por la Comisión Técnica de Prevención y Reparación del Daño Ambiental se preparó un protocolo por el cual, para determinar la Administración competente para tramitar el procedimiento conforme a la normativa de responsabilidad medioambiental, deberán tenerse en cuenta por un lado, la titularidad del recurso natural y la competencia para determinar las medidas de prevención, evitación o reparación.
Admite también la parte demandada, que las competencias para aplicar los procedimientos conforme a la Ley de Responsabilidad Medioambiental viene determinada por el recurso que se ve afectado y competencias que sobre el mismo ostenten las diferentes administraciones públicas.
También muestra su oposición al informe emitido por la Confederación Hidrográfica del Segura y que, según el Protocolo antes citado, interpreta que las competencias que la legislación de aguas y la de costas atribuyen a la Administración General del Estado para proteger los bienes de dominio público de titularidad estatal, pero no para los afectados en este procedimiento. No cuestiona en modo alguno la legitimidad del Ministerio Fiscal en cuanto a su intervención en el procedimiento.
Está claro que la cuestión de fondo es la competencial, y en este sentido cobra especial interés un documento elaborado por la Abogacía del Estado sobre esta cuestión y los daños medioambientales producidos en la laguna del Mar Menor.
De dicho informe, lo más relevante a efecto de delimitar las competencias de las distintas administraciones, según el origen de los daños, estos son causados por una excesiva aplicación de fertilizantes y por la inyección en los acuíferos de rechazos de desalobradoras que finalmente, van a parar a la laguna. Por consiguiente, teniendo en cuenta la afectación a materia competencial de la comunidad autónoma como son actividades relacionadas con la agricultura, ganadería, recursos hídricos, urbanismo, espacios naturales protegidos, Red Natura, etc, se considera que la “autoridad competente”, encargada del desempeño de los cometidos mencionados, incluida la instrucción de los procedimientos, es en este caso la Dirección General de Medio Ambiente, de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Murcia”.
Posteriormente, a consecuencia del recurso de Fiscalía, por parte del órgano autonómico, se iniciaron Diligencias Previas de Investigación al amparo de la Ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental, y se designó instructora de procedimiento. También se solicitaba información sobre el origen de los daños medioambientales constatados, y su posible nexo causal a efectos de analizar el papel que, en su caso, pudiera corresponder a la Administración General del Estado.
En su parte final, en dicho informe se hacía mención a una propuesta de actuaciones en relación a la Ley de Responsabilidad Medioambiental y los operadores económicos que han causado dicha contaminación. Se trata de conocer si se han causado daños medioambientales a las especies silvestres y su hábitat, a las aguas, y al suelo, la posible atribución en su caso de responsabilidades a los operadores concernidos y en la adopción si procede por parte de los mismos de las medidas de prevención, evitación y reparación de los daños ambientales.
También cobra sentido el informe del Jefe del Servicio de Gestión y Disciplina ambiental del Gobierno de la Región donde manifiesta que la actividad de desalación de aguas subterráneas y posterior vertido de la salmuera al dominio público hidráulico no están sujetas a autorización ambiental autonómica sino a la concesión de uso y desalación de aguas salobres que otorga el organismo autónomo Confederación Hidrográfica del Segura.
El informe también hace mención a otras cuestiones sobre la posible aplicación de la Ley de Responsabilidad Medioambiental pues la actividad agraria, concluye, no se encuentra entre las actividades del Anexo III de la Ley, y que para determinar la Administración competente deberán tenerse en cuenta cuestiones como la titularidad del recurso natural dañado y la competencia para determinar las medidas de prevención, evitación o reparación que se deben adoptar. Por consiguiente, de acuerdo a lo anterior, entiende que es la Confederación Hidrográfica del Segura la autoridad para llevar a cabo la aplicación de la Ley de Responsabilidad Medioambiental. Aunque al ser la Dirección General de Medio Ambiente de Murcia la que admitió el inicio de expediente, deberá ser el instructor quien determine la admisión o traslado a la Confederación del expediente.
También se concluye que la competencia de protección de la masa de agua costera por una utilización inadecuada de los fertilizantes radica en la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente, puesto que los daños inferidos al Mar Menor lo son por filtraciones de agua y escorrentías sub superficiales con cargas de nitratos aportados en la actividad agraria.
Clarifica la Sala que las diligencias se están llevando a cabo por vertidos contaminantes al Mar Menor por la actividad agrícola, lo que está al margen de los posibles daños al dominio público hidráulico. Tras explicar diversos artículos de le Ley de Responsabilidad Medioambiental, especialmente el artículo 7, concluye que al centrarse en este caso la responsabilidad en los vertidos al Mar Menor por lo que la competencia pertenece exclusivamente a la Comunidad Autónoma. Esto mismo se encuentra recogido en la Ley 3/2020, de 27 de julio de recuperación y protección del Mar Menor.
Por todo lo visto y teniendo en cuenta el informe del Instructor del expediente, está acreditado la existencia de indicios de daños ambientales por lo cual se debe proceder a incoar los procedimientos oportunos.
En conclusión, se estima el recurso planteado y clarifica la competencia de la Comunidad Autónoma para iniciar y tramitar estos expedientes de responsabilidad medioambiental contra cada una de las empresas y personas físicas afectadas.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)C) La adopción de medidas provisionales consistentes en todas aquellas medidas preventivas y de evitación de nuevos daños que sean necesarias para que no se agrave la situación, ni se causen daños medioambientales en el Mar Menor, imponiendo a los operadores ya referidos la realización de las actuaciones necesarias y de cesación inmediatas y, en caso de incumplimiento, de ejecución forzosa, a costa de los responsables.”
“(…) Añade que, además de esa competencia general de las Comunidades Autónomas, en este caso la acción solicitada es sobre la contaminación del Mar Menor, sobre el que carece de competencia alguna la Confederación Hidrográfica del Segura, organismo al que finalmente se remite la Administración demandada en unas actuaciones previas que se iniciaron para determinar la viabilidad del requerimiento efectuado por la Fiscalía”
“(…)A pesar de que el informe jurídico emitido por el instructor con carácter preliminar el 26 de junio de 2020, determinó que, para la tramitación de los expedientes de responsabilidad ambiental es la Dirección General de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, pues así se deduce del artículo 58.1.d del Decreto nº 26/2011, de 25 de febrero, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Agricultura y Agua, dicho precepto circunscribe tal atribución a las materias de competencia de dicho centro directivo, que son las de prevención y gestión en materia de residuos, vertidos al mar, autorización ambiental integrada, autorizaciones sectoriales en materia de residuos y de vertidos al mar, y la vigilancia e inspección en dichas materias. En cambio, las actividades o instalaciones de desalación de aguas subterráneas y posterior vertido de la salmuera al dominio público hidráulico, que son las que supuestamente podría haber ocasionado los daños ambientales, no están sujetas a autorización ambiental autonómica (autorización ambiental integrada o a autorización ambiental sectorial de competencia autonómica), sino a la concesión de uso y desalación de aguas salobres, así como a la autorización de vertido al dominio público hidráulico, de acuerdo con los artículo 13 y 101 del TRLA aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.”
“(…)- A lo anterior cabe añadir que, en consonancia con el referido informe del Servicio de Gestión y Disciplina Ambiental que señala la competencia del Organismo Autónomo Confederación Hidrográfica del Segura para la tramitación de los procedimientos de responsabilidad ambiental instados por la Fiscalía, el artículo 7.3. de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Ambiental, dispone que “Cuando, en virtud de lo dispuesto en la legislación de aguas y en la de costas, corresponda a la Administración General del Estado velar por la protección de los bienes de dominio público de titularidad estatal y determinar las medidas preventivas, de evitación y de reparación de daños, aquella aplicará esta ley en su ámbito de competencias”, ello sin perjuicio de conforme al apartado 4 de dicho precepto las administraciones afectadas puedan establecer mecanismos de colaboración que se estimen pertinentes, y deban ajustar sus actuaciones a los principios de información mutua, cooperación colaboración. A su vez el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, establece en su artículo 323.2, ubicado dentro del Capítulo I del Título V dedicado a las infracciones y sanciones administrativas en materia de aguas cuya imposición corresponde a los organismos de cuenca, que “La reparación de daños que produzcan efectos adversos significativos al medio ambiente tal y como se definen en el artículo 2.1 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, será exigible en los términos establecidos en el artículo 6.3, y en su caso, el artículo 7 de dicha Ley”.”
“(…) En definitiva, tal y como interpreta en este documento la Comisión Técnica de Prevención y Reparación de Daños Medioambientales, el organismo competente para los recursos naturales que pudieran verse afectados por un daño o una amenaza inminente de daño en los términos que establece la normativa de responsabilidad medioambiental coincide con el organismo competente en la aplicación de la legislación sectorial.”
“(…)Es decir, la competencias exclusivas que ostenta la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia según el artículo 10.6 de su Estatuto de Autonomía, en materia de agricultura, ganadería e industrias agro alimentarias, de acuerdo con la ordenación general de la economía o, la asunción, según su artículo 11, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente, no determina la Administración competente para tramitar el procedimiento de responsabilidad medioambiental regulado en la Ley 26/2007, ni conduce a la aplicación de la norma con carácter exclusivo por parte de las Comunidades autónomas, pues habrá que estar a la titularidad del recurso afectado y al organismo competente en la aplicación de la legislación sectorial, en particular, y en el caso que nos ocupa, tratándose de dominio público hidráulico y dominio público marítimo terrestre.”
“(…) Posteriormente, se recibió un nuevo escrito el 27 de febrero de 2020 de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, en el que, en respuesta a la solicitud de la Consejería de 11 de febrero, se exponían las actuaciones puestas en marcha por ese Ministerio y solicitaba información sobre las que estaba llevando a cabo la Comunidad Autónoma.
A ambos escritos del Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico, se respondió mediante escrito del Consejero de 2 de marzo de 2020, en el que se hacía referencia, entre otros aspectos, a que por parte del Servicio Jurídico se estaba valorando y analizando la aplicación de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, por la situación que atraviesa el Mar Menor.”
“(…) “1. El desarrollo legislativo y la ejecución de esta ley corresponden a las comunidades autónomas en cuyo territorio se localicen los daños causados o la amenaza inminente de que tales daños se produzcan. En los mismos supuestos, corresponde a las ciudades de Ceuta y de Melilla la ejecución de esta ley. 2. Si el daño o la amenaza de que el daño se produzca afecta a cuencas hidrográficas de gestión estatal o a bienes de dominio público de titularidad estatal, será preceptivo el informe del órgano estatal competente, y vinculante exclusivamente en cuanto a las medidas de prevención, de evitación o de reparación que se deban adoptar respecto de dichos bienes.
3. Cuando, en virtud de lo dispuesto en la legislación de aguas y en la de costas, corresponda a la Administración General del Estado velar por la protección de los bienes de dominio público de titularidad estatal y determinar las medidas preventivas, de evitación y de reparación de daños, aquella aplicará esta ley en su ámbito de competencias.
4. Cuando estén afectados los territorios de varias comunidades autónomas o cuando deban actuar aquéllas y la Administración General del Estado conforme al apartado anterior, las administraciones afectadas establecerán aquellos mecanismos de colaboración que estimen pertinentes para el adecuado ejercicio de las competencias establecidas en esta ley, los cuales podrán prever la designación de un único órgano para la tramitación de los procedimientos administrativos correspondientes. En todo caso, ajustarán sus actuaciones a los principios de información mutua, de cooperación y de colaboración.
5. En cualesquiera supuestos en los que las decisiones o las actuaciones de la Administración actuante puedan afectar a los intereses o a las competencias de otras, deberá aquella recabar informe de éstas antes de resolver.”
“(…) En todo caso, el daño supuestamente causado lo ha sido, como hemos dicho, a un recurso natural protegido por varias figuras de protección, como es el Mar Menor, ypara cuya recuperación han de implicarse distintas Administraciones, como acertadamente se razona en el informe del instructor. Ahora bien, en el supuesto que analizamos la cuestión se centra en la responsabilidad medioambiental por vertidos al Mar Menor, por lo que la competencia para exigirla es de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la coordinación que deba existir entre las distintas Administraciones, y entre los distintos órganos y organismos de cada una de las Administraciones.”
Comentario del Autor:
En esta sentencia, el Tribunal estima el recurso interpuesto por la Fiscalía y concluye que es la Comunidad Autónoma la que tiene la potestad para sancionar a las ocho empresas investigadas por vertidos al Mar Menor. Destaca especialmente que el Gobierno de la Región ha venido eludiendo su responsabilidad manifestando que esta competencia pertenecía al Gobierno del Estado. Esto, lo hace con el argumento de que la competencia viene determinada por el recurso que se ve afectado y no por el origen del daño. El Tribunal corrobora que la exigencia de responsabilidad medioambiental no se hace por daños al dominio público hidráulico sino al Mar Menor, competencia de la comunidad autónoma tal y como recoge el artículo 114 de la Ley de Costas, en materia de vertidos al mar, algo independiente de los procedimientos sancionadores de la Confederación Hidrográfica del Segura.
¿Será este el inicio hacia una verdadera recuperación del Mar Menor? Confiemos en la labor emprendida por la Fiscalía y en el seguimiento que se haga de dicha sentencia con el fin de poder recuperar este espacio natural tan destacado, cuya situación ecológica es calificada por los expertos como de “colapso severo”.
Enlace web: Sentencia STSJ MU 231/2022 del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, de 10 de marzo de 2022
