Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia de fecha de 10 de marzo de 2022 (Sala de lo contencioso administrativo. Sección 1ª. Ponente: María Consuelo Uris Lloret)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ MU 232/2022 – ECLI:ES:TSJMU: 2022:232
Palabras clave: Agricultura. Mar menor. Espacio Natural Protegido. Aguas. Regadíos. Procedimiento sancionador. Principio arbitrariedad. Principio irretroactividad. Principio confianza legítima.
Resumen:
En esta sentencia, interviene como actora un particular, mientras que la parte demandada es la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y el Ministerio de Transición Ecológica.
Una resolución de la Dirección General del Agua de Murcia, acordó ordenar una restitución de terrenos en una zona de Cartagena, de una extensión de casi 5 has, ubicada en el ámbito de protección del Mar Menor, establecido por la Ley 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor. Establece dicha norma que los regadíos han sido prohibidos. Por consiguiente, obliga a la restitución de dichos terrenos por haber llevado a cabo un uso privativo del agua en parcelas no autorizadas por la Confederación, con la presentación de un proyecto y en un plazo de 6 meses. En caso de no llevarlo a cabo, podrían imponerse multas sancionadoras o realizarse la restitución por la Administración, a costa de la empresa. Conllevaría además la privación de obtener cualquier tipo de ayuda o subvención pública.
A dicho acto, la empresa presentó recurso que no fue estimado por el órgano autonómico. Posteriormente se presentó demanda alegando de forma resumida lo siguiente:
Nulidad de la resolución por vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad ex artículo 9.3 dela Constitución. Nulidad de la resolución por vulneración del principio de irretroactividad, artículo 9.3 de la Constitución. Vulneración del principio de confianza legítima. Falta de firmeza de la resolución del expediente. La resolución encubre un expediente de expropiación forzosa, subsidiariamente, solicitud de permuta de superficie de riego.
Sobre el primero de los motivos, se alega que la resolución trata de impedir el uso del agua que es considerado ilegitimo, e incluso la reposición de las cosas a su estado anterior.
En lo referente a la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad alegado por la actora, en relación a la distinta finalidad de los procedimientos incoados por la Confederación y por el gobierno regional, manifestando que este último no tiene carácter sancionador, sino de restablecer la legalidad restituyendo al estado original por razones de tipo medioambiental.
Por la Abogacía del Estado, se opone alegando que la actora se equivoca, pues la resolución se basa en la normativa autonómica de protección del Mar Menor. Y en relación a la arbitrariedad, la norma parte de que la agricultura es agente contaminante y siendo su objeto y finalidad la protección del Mar Menor, resulta evidente que el acto impugnado se ajusta al fin perseguido por la norma y también al interés público o colectivo representado por la conservación del medio ambiente.
Otro argumento alegado es el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales y la seguridad jurídica. Defiende que la legislación del Mar Menor aprobada recientemente limita los derecho adquiridos y consolidados.
Tanto el gobierno regional como el MITECO se oponen a dicha alegación pues entre otros muchos argumentos, la explotación de agua se ha venido realizando de manera clandestina y sin título alguno.
En lo referente al argumento de que la resolución encubre el expediente de expropiación forzosa, y debería existir en su caso, algún tipo de indemnización. Se oponen las partes demandadas realizando una exposición de la normativa en la que se ampara la resolución, así como de las competencias por las cuales están plenamente legitimadas. No se aprecia por la Sala vicio de incompetencia alguno.
En su conclusión, manifiesta la Sala que la demandante realiza una mezcla de diversos argumentos de forma con cuestiones de fondo. Argumenta que no acredita nada sobre posibles desviaciones de poder, y sobre la resolución del expediente de la Confederación, expresa que, con la simple comunicación por parte de ésta a la Consejería, de la resolución firme en la que se acuerde el cese o prohibición de regadíos no amparados por un derecho de aprovechamiento de aguas, es suficiente.
El argumento legal es claro para la Sala, el 33.4 del Decreto Ley 2/2019 y de la Ley 3/2020 “4. Cuando el Organismo de cuenca comunique a la Consejería competente para el control de la contaminación por nitratos la resolución firme en la que se acuerde el cese o prohibición de regadíos no amparados por un derecho de aprovechamiento de aguas, ésta acordará el inicio del procedimiento de restitución”. Sin más exigencias.
En este caso, añade la Sala, existía resolución y sentencia firme por la que se condenaba a la actora rechazando todas sus argumentaciones. La sentencia firme nº 684/2021, de 21 de diciembre, dictada en dichos autos, establece la respuesta a las cuestiones planteadas por la actora, rechazándolas en su totalidad.
En cuanto al principio de culpabilidad, para la Sala no ha habido vulneración de los principios generales del procedimiento sancionador. Y esto se acredita por la propia actitud de la actora al reconocer que compraba el agua a la Comunidad de regantes, lo cual implica un reconocimiento implícito de que carecía de derecho alguno de riego sobre la citada finca, recordando que a la propia comunidad de regantes le fue denegada la solicitud de usos consolidados en el expediente de 2011.
En relación a la presunción de inocencia, queda acreditada las denuncias de diversos agentes fluviales por el uso privativo de aguas realizado por la actora, sin constar autorización al respecto.
Sobre el principio de confianza legítima, en relación a la regularización del uso de las consolidaciones, estas no se cumplieron en el caso que analiza la Sala, ni tampoco autorización para uso de aguas, por lo que es una situación totalmente ilegal.
Concluye la Sala denegando cualquier tipo de derecho a indemnización, al contrario, pues ha realizado su actividad durante mucho tiempo sin derecho alguno, además de que no se la priva de la propiedad. Se la obliga a restituir unos terrenos por cuestiones de protección ambiental. Por todo lo anterior, concluye con la desestimación del recurso planteado por la actora.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) ordenar a xxx la presentación de proyecto de restitución del terreno que se ajuste a los requisitos establecidos en el informe técnico de 29 de mayo de 2020, que se adjuntó al acuerdo de inicio, y a los artículos 33.3 y 34.1 del Decreto-Ley 2/2019, de 26 de diciembre, vigente en el momento de iniciarse este procedimiento, en el plazo máximo de 2 meses. Entre otros requisitos, el proyecto incluirá plazo de ejecución, planificación y presupuesto de ejecución.”
“(…) Se advierte a AGRICOLA LOS NIETOS, SL que el incumplimiento de las obligaciones impuestas por esta Dirección General, en la forma y plazo establecido, podrá ser considerado delito de desobediencia a la autoridad y se dará traslado de ello al Ministerio Fiscal para determinar la posible responsabilidad de orden penal que se pueda derivar.”
“(…) Se informa que incumplir la orden de restitución de cultivos constituye una infracción administrativa muy grave de acuerdo con el artículo 81.4.d) del Decreto-Ley 2/2019, de 26 de diciembre, de protección integral del Mar Menor, sancionada con multa de 50.001 a 500.000 euros conforme al artículo 83.1.c) del Decreto-Ley 2/2019 y desde el 2 de agosto de 2020, regulado por la Ley 3/2020 de 27 de julio.”
“(…) Recuerda el Abogado del Estado que la Comisión Europea ha iniciado recientemente un procedimiento de infracción contra el Reino de España por incumplimiento de la Directiva sobre nitratos (Directiva 91/676/CEE del Consejo) que tiene por objeto proteger las aguas superficiales y subterráneas de Europa dela contaminación procedente de fuentes agrarias. Procedimiento que se ha iniciado precisamente como consecuencia de los elevados niveles de nitratos existentes en el Mar Menor, entre otras masas de agua, que no alcanzan a cumplir los objetivos de la Directiva.
Por último, señala que no puede ser arbitrario el ejercicio de una potestad o de una competencia cuando viene anudado por ley y de manera imperativa a un presupuesto objetivo (como es la comunicación por el organismo de cuenca de una resolución administrativa que prohíbe el uso del agua) y se dicta resolución motivada en el sentido que la norma prevé (como es ordenar la restitución del cultivo de regadío bien a su estado natural, bien a cultivo de secano).-“.”
“(…) Como alegan las partes demandadas, parte la actora del error de considerar que la competencia ejercida por la Comunidad Autónoma en expediente de restitución de cultivos lo ha sido en materia de dominio público hidráulico, cuando las competencias -legalmente establecidas- lo son para la protección del Mar Menor, y, concretamente, como se indica en el artículo 1 del Decreto Ley 2/2019 y de la Ley 3/2020, para la protección, recuperación, desarrollo y revalorización de la riqueza biológica, ambiental, económica, social y cultural del Mar Menor, y la articulación de las distintas políticas públicas atribuidas a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia que inciden sobre el Mar Menor.”
“(…) No admitimos lo anterior. Como indica la abogacía del Estado, la consideración de la finca como de regadío no enerva la obligación del titular o explotador de obtener la correspondiente autorización para llevar a cabo la actividad de riego, autorización que en este caso no se obtuvo.”
Comentario del Autor:
Los cambios de usos de suelo son una constante en el sureste ibérico. La disponibilidad de recursos hídricos permitió la transformación a regadío de miles de hectáreas de zonas de secano. Una buena parte de ellas al margen de la ley y, con la consiguiente pérdida de espacios de alto valor natural. De ahí la importancia que cobra este pronunciamiento judicial. La sentencia establece que Ley del mar Menor es clara al determinar que los regadíos ilegales deben ser restituidos a su estado original, es decir, cultivos de secano. La empresa agrícola, insiste el tribunal, no ha sido sancionada, ni se le está privando de la propiedad de la finca, y le da un plazo de dos meses para presentar un proyecto para restituir los cultivos de secano y de seis meses para ejecutarlo.
Rechaza el Tribunal cualquier tipo de indemnización, pues de manera sucesiva había sido informada de que su explotación carecía de los permisos para el uso del agua, y que en modo alguno existía ningún tipo de derechos ni de consolidación establecido, a pesar del tiempo que venía realizando dicha explotación, todo lo contrario.
Con esta sentencia se pretende establecer límites a la agricultura intensificada que sufre la zona para evitar la entrada de agua contaminada por nitratos a un ecosistema que, según los científicos, se encuentra en situación de colapso severo desde hace años.
Foto 1. A pesar de que el entorno del Mar Menor es una de las zonas más áridas de Europa, y el crecimiento del regadío esta supuestamente limitado por ley, la superficie de estos cultivos ha aumentado considerablemente durante las últimas décadas. Cortesía Toni Sevilla.
Sentencias relacionadas:
Sentencia 112/2021, de 15 de junio de 2021 del Pleno del Tribunal Constitucional
