Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 10 de marzo de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: José María Pérez-Crespo Paya)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ MU 511/2017 – ECLI:ES:TSJMU:2017:511
Temas Clave: Agricultura; Costas; Zona de servidumbre de protección
Resumen:
A través de la Resolución de 23 de agosto de 2011 de la Dirección General de Transportes y Puertos de la administración regional de Murcia, se autorizó a una mercantil a la realización de obras en parcelas afectadas por la zona de servidumbre de protección de costas, a fin de instalar unos invernaderos. Según consta en la sentencia, la autorización incluía la implantación de un cultivo agrícola de hortícolas, en una extensión de 11,9 hectáreas, en el término municipal de Mazarrón. La ejecución de las obras, incluía taludes con más de 3 metros de altura.
La Demarcación de Costas del Estado en la Región de Murcia, recurrió tal resolución, previo el requerimiento potestativo previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, basando sus pretensiones anulatorias en que las obras autorizadas no se encontraban entre los usos permitidos en el artículo 25.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en su redacción entonces vigente, el cual indicaba que «con carácter ordinario, sólo se permitirán en esta zona las obras, instalaciones y actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación o presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público marítimo-terrestre, así como las instalaciones deportivas descubiertas. En todo caso, la ejecución de terraplenes, desmontes o tala de árboles deberá cumplir las condiciones que se determinen reglamentariamente para garantizar la protección del dominio público».
Además, se aducía también la vulneración de determinados preceptos del entonces vigente Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento general para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas -artículo 43 y siguientes-, en el que se indicaban las condiciones técnicas de los usos que sí se permitirían en esta servidumbre de protección.
Se defendía la administración autonómica haciendo uso de lo previsto en el artículo 24.1 de la Ley de Costas, en el sentido de que «en los terrenos comprendidos en esta zona se podrán realizar sin necesidad de autorización cultivos y plantaciones, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 27».
La Sala para dirimir el conflicto planteado, pone en relación la autorización de cultivos y plantaciones prevista en el artículo 24.1 de la Ley de Costas y las escasas actividades, obras e instalaciones que se permiten en la zona de servidumbre de protección conforme al artículo 25.2. La Sala constata que la instalación de los invernaderos, implica una importante transformación topográfica (modificar la pendiente actual del 4% a un 0,7%, entre otras cuestiones), con ejecución de taludes que superan los 3 metros de altura (infringiendo el 46.2 del entonces vigente Reglamento de costas de 1989). Por todo ello acaba anulando la Resolución que autorizaba las obras y la instalación de invernaderos en una zona de servidumbre de protección.
Destacamos los siguientes extractos:
“Descartada la causa de inadmisibilidad y, entrando conocer sobre la pretensión ejercitada por la Demarcación de Costas debemos comenzar destacando que el artículo 25 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas -en su redacción vigente a la fecha de la solicitud-, tras establecer, en su número primero, de forma expresa que obras y actividades están prohibidas en zonas de servidumbre de protección, en su número segundo, dispone que “con carácter ordinario, sólo se permitirán en esta zona, las obras, instalaciones y actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación o presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público marítimo-terrestre, así como las instalaciones deportivas descubiertas. En todo caso, la ejecución de terraplenes, desmontes o tala de árboles deberán cumplir las condiciones que se determinen reglamentariamente para garantizar la protección del dominio público”.
[…]
Igualmente debe mencionarse que el artículo 24.1 de la Ley de Costas dispone que “en los terrenos comprendidos en esta zona se podrá realizar sin necesidad de autorización cultivos y plantaciones, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 27”.
En el caso que nos ocupa la Administración Regional otorgó autorización para movimientos de tierra e instalación de invernaderos en servidumbre de protección, tras haber otorgado autorización para cambio de uso forestal a agrícola y, se cuestiona, si aquella actuación de movimiento de tierras e instalación de invernaderos tiene cabida o no en el artículo 25.2 de la Ley de costas, ya que, no se ofrece dudas, que no se encuentra entre los usos prohibidos en la zona de servidumbre de protección, de acuerdo con el número primero de aquel mismo artículo.
En ningún caso, se pone de manifiesto por la Administración demandada que aquella actuación de movimiento de tierra e instalación de invernaderos vinculada a una actividad agrícola venga a prestar un servicio ni que sea necesaria o conveniente para el uso del dominio público marítimo-terrestre por lo que nos quedaría por determinar si, por su naturaleza, pudieran tener otra ubicación.
La solución a la que debe llegarse es negativa, ya que del hecho que puedan realizarse en zona de servidumbre de protección cultivos y plantaciones no cabe deducir, sin más, que cualquier actuación ejecutada de carácter agrícola pudiera tener cabida en aquella zona de servidumbre de protección, si, para esta era preciso una gran transformación del terreno, con movimiento de tierras para nivelación que generan unos taludes de altura, en algunos casos, superiores a los tres metros y, a continuación, instalar unos invernaderos.
En la Memoria que se adjuntaba, al describir el movimiento de tierra a realizar, se alude a que la pendiente media actual es del 4% en dirección sureste y que, antes de instalar los invernaderos había que proceder a transformar la topografía actual de la finca a fin de dejar planos cuya pendiente media no sea superior al 0,7% y continúa diciendo que esta transformación supone la modificación de la topografía actual en la zona de protección…, así como que la finca, una vez transformada quedará dividida en cuatro planos o terrazas de cultivos uniformes, agregando que de esta forma se ha escalonado la topografía de la finca en terrazas de cota decreciente hasta llegar al final de la transformación junto a la línea de tránsito. Se reconoce que se ha procurado, en la medida de lo posible, mantener los desniveles que no superen los 3 metros, aunque en un 40% de la longitud se supera este valor con alturas entre 4 y 5 metros, siendo la altura máxima de 5 m, en punto concreto, e indica que estos taludes serán tratados con vegetación, con criterios antierosivos y paisajísticos.
En relación con la necesidad de superar los tres metros de altura de los taludes, alude a criterios de diseño de los invernaderos y de eficiencia agronómica y topográfica y de mínimo movimiento de tierras.
Se debe tener en cuenta que el artículo 46.1 del Reglamento, por entonces vigente, exigía, tal y como hemos visto, que aquellos desmontes no perjudiquen el paisaje y, a partir de los 3 metros de altura, evaluarse previamente su necesidad y su incidencia sobre el dominio público marítimo terrestre y sobre la zona de servidumbre de protección y, en este caso, dada la envergadura de la propia actuación que se autoriza, que abarca a más de 11 hectáreas en la propia zona de servidumbre de protección, no puede negarse el enorme impacto paisajístico que genera, al transformar por completo la finca, variando por completo la pendiente de esta, generando aquellas cuatro terrazas o parcelas, al tiempo que originan taludes que exceden de aquellos 3 metros en un 40%. Se ha evaluado su necesidad exclusivamente desde el punto de vista de las características que tiene que tener el terreno para poder instalar los invernaderos del tipo multicapilla y, no desde el punto de vista de su incidencia sobre aquella zona de protección donde van instalarse”.
Comentario del Autor:
La posibilidad de que en las zonas de servidumbre de protección (100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, de conformidad con el artículo 23 de la Ley de Costas), puedan llevarse a cabo cultivos y plantaciones -artículo 24.1-, no implica sin embargo que deban obviarse a juicio de la Sala los requerimientos técnicos indicados en el artículo 25.2 in fine de la misma Ley, en el sentido de que «la ejecución de terraplenes, desmontes o tala de árboles deberán cumplir las condiciones que se determinen reglamentariamente para garantizar la protección del dominio público».
En el caso que nos ocupa, la magnitud de las obras de desmonte, movimientos de tierras, etc., constituían una importante alteración del terreno con un fuerte impacto paisajístico. Por todo ello, aunque el uso agrario estuviese genéricamente permitido en la zona de servidumbre de protección, la intensidad de su uso derivada de las importantes obras que resultaban necesarias para su implantación, determinan la anulación de la autorización.
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